La política pública puede ser analizada bajo el prisma de las preferencias y valores de la élite gobernante. De acuerdo con la teoría de las élites, a pesar de la afirmación frecuente de que la política pública refleja las demandas del pueblo, esto configuraría más un mito que una realidad. Los presupuestos de la teoría de las élites sugieren que el pueblo es indiferente y está mal informado en cuanto a las políticas públicas y, son las élites, menos numerosas, las que efectivamente expresan la opinión de las masas respecto de las cuestiones políticas, mucho más de que las masas expresen la opinión de las élites. Las políticas fluyen de arriba hacia abajo y no se originan por lo tanto de las demandas de las masas.
Un tratamiento resumido en términos analíticos sobre la teoría de las élites es dado por Dye, cuando resume los siguientes aspectos en términos de las implicaciones de la teoría de las élites para el análisis político:
Los cambios e innovaciones en la política pública surgen como el resultado de las definiciones llevadas a cabo por las élites en relación con sus propios valores. Dado el perfil conservador de las élites y, por consiguiente, sus intereses en la preservación de un statu quo, los cambios en la política pública serán mucho más conservadores que revolucionarios. Las políticas públicas son modificadas con frecuencia, pero raramente son sustituidas. Los valores de las élites, destaca Dye, pueden ser genuinamente virados para el interés público. Un sentido de “nobleza obliga” puede permear los valores de las élites y, por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser un elemento importante en el proceso decisorio de las élites. Dye llama la atención alertando que el elitismo no significa que la política pública será, necesariamente, contraria al bienestar de las masas, pero es claro que la responsabilidad por ese bienestar reposa en los hombros de las élites y no en los de las masas.
Los sentimientos de las masas son manipulados por las élites mucho más frecuentemente de que los valores de las élites sean influenciados por los sentimientos, de las masas. De esa forma, las elecciones populares y la oposición partidaria no habilitan a las masas a gobernar.
Entre las élites hay un consenso en cuanto a los valores fundamentales del sistema y someten las alternativas políticas encuadradas dentro del consenso necesario. Elitismo no significa que los miembros de la élite nunca entran en conflicto o nunca disputan entre sí posiciones superiores, pero la confrontación se concentra en un número muy limitado de aspectos.
La teoría de las élites no es inmune a las críticas. Se ubican dentro de sus principales críticos, Robert A., Dahl, Paul M. Sweezy y Schumpeter (De Santana, 1986).
A pesar de estas numerosas dificultades señaladas, que indicarían una tendencia más fuerte en la dirección de darle continuidad a la acción del gobierno, los responsables de toma de decisiones públicas a veces se salen de la línea establecida y se comprometen en la vía de la innovación. Es pertinente señalar con Joan Subirats (1988)
[…] que toda política pública es algo más que una decisión. Normalmente implica una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. Y aunque en la mayoría de ocasiones el proceso no sea tan “racional”, toda política pública comportará una serie de decisiones más o menos relacionadas9.
Hay una gran diferencia entre el discurso de la política y lo que de él se concretiza. Siempre se va a encontrar una brecha entre lo que es la intencionalidad de la política y lo que recibe específicamente el ciudadano. Ese proceso se presenta de manera continua en la gestión pública.
Como lo anota Louis Valentin Mballa (2017)
[…] las políticas públicas son procesos racionales que incorporan datos y evidencia objetiva para atender una situación problemática en la sociedad. Además, consideradas como sistema complejo y con base en el criterio de la no linealidad de sus procesos nos damos cuenta de que las políticas públicas no son relaciones mecánicas del tipo medio-fin, de ejecución automática, en las que lo decidido en la fase de formulación es o debe ser lo que va a dar sentido a la razón de ser (ontología) de las políticas públicas. Por el contrario, es una compleja interconexión de procesos en la cual, los problemas públicos son constantemente redefinidos, reinventados y reorientados hacia su solución. Esta última afirmación nos lleva a explorar el fin último de las políticas públicas: la solución de los problemas públicos (Mballa, 2017, pp. 108-109).
1. La ejecución o implementación es la materialización de las decisiones anteriormente tomadas y que involucran instituciones estatales y crecientemente una amplia participación privada (empresarial, ciudadana o de las ONG). Paradójicamente esto hace que la administración pública no sea simplemente un espacio de conflictos inter o intraburocráticos, sino también un espacio para el control ciudadano, lo cual genera tensiones novedosas10.
En el proceso de implementación de la política pública, es decir, de volver realidad el discurso político, está involucrado el personal institucional-administrativo, pero también las presiones de los actores políticos y sociales. Toda política pública implica la existencia de unos sectores sociales que reciben los beneficios y otros que eventualmente no lo hacen, y cada uno de esos sectores, a través de los distintos mecanismos posibles, intentan o se esfuerzan por presionar a la administración pública. En una visión simplista lo ideal sería que no existieran esas presiones, pero lo real es que se presentan. De manera que el quid del asunto está en la forma cómo la administración pública procesa esas presiones como algo que forma parte de su permanente quehacer11.
2. La evaluación hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la Política Pública ya sea para introducir correcciones (reformulaciones o modificaciones en su ejecución) o para aprender para la gestión pública futura.
La evaluación de políticas y programas tiene un enorme potencial transformador: organizaciones públicas y sociales que rinden cuentas, aprenden y están orientadas a resultados; debate público informado por evidencia; reducción de asimetrías de información sobre el destino y el sentido de la movilización de recursos públicos; contribución a la legitimidad democrática y a la gobernabilidad. No obstante, […] la evaluación es un asunto esencialmente político: más allá del despliegue –necesario– de los métodos de las ciencias sociales, la evaluación tiene una función política, determinada por un contexto social particular (como lo señalan Peter Rossi, Howard Freeman y Mark Lipsey en este texto) (Maldonado y Pérez Yarahuan, 2018, pp. 23-24).
Por lo anterior se debería pensar en un tipo de evaluación ‘formativa’ y no ‘sumativa’ y para ello es fundamental disminuir el peso de la cultura autoritaria presente en la administración pública; esa que lleva a que todo funcionario público de alto o mediano nivel de antemano plantea tener respuestas para todos los problemas y que impide la posibilidad de que se acepten los errores y que los mismos se transformen en oportunidades de aprendizaje.
Ahora bien, es importante estos distintos momentos del ciclo o proceso de la política pública se entrelazan y se superponen por momentos, no son lineales,
Pineda (2007) considera que estas etapas en realidad se entrelazan, se concatenan y empalman entre sí, de modo que el diagrama de la política pública no se corresponde a una línea horizontal, sino más bien a una espiral en que las etapas se repiten una y otra vez en ciclos, por una parte, si las cosas marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos en el logro de las metas y objetivos; por otra parte, no se descarta el escenario en que las cosas no siempre marchan hacia adelante sino que hay pasos hacia atrás e incluso retrocesos. A veces, hay círculos virtuosos pero también hay círculos viciosos que pueden hacer que la espiral del ciclo de las políticas públicas sea ascendente de avances o descendentes de retrocesos e incluso circular de estancamiento (Mballa, 2017, p. 122).
Todas