2. Igualmente, se busca una flexibilización de las políticas públicas para que las mismas constituyan grandes directrices y los ejecutores tengan la posibilidad de introducir variantes o modificaciones en su proceso de concreción. Esto permite que las políticas públicas respondan más cercanamente a la demanda o especificidad del problema, es decir que funcionen en línea con la lógica del mercado, y que el gasto estatal pueda llegar más ágilmente a sectores o regiones que lo requieran en momentos de crisis.
3. A diferencia de los tiempos del Estado interventor, el referente orientador de las políticas públicas –especialmente las sociales y económicas– no es la búsqueda de la justicia social, sino la disminución de los niveles de pobreza, aceptándose implícitamente como inevitable la existencia de la misma en la sociedad contemporánea.
4. La financiación de las políticas públicas ya no es más una responsabilidad exclusiva y excluyente del Estado. Lo que está en boga son los esquemas de cofinanciación, generalmente de tipo tripartito, en los cuales participan el Estado central, los entes territoriales, los usuarios y, crecientemente, la cooperación internacional.
5. Una tendencia hacia la focalización de las políticas públicas buscando que las mismas lleguen efectivamente a los sectores sociales y/o regionales que requieren asistencia, abandonando, al menos parcialmente, la pretensión universalista de las políticas públicas propias del contexto del Estado interventor.
6. Entre las razones más importantes para focalizar se aducen unas de tipo coyuntural, asociadas a situaciones de crisis –limitación de los recursos, necesidades básicas insatisfechas en aumento, entre otras– así como otras de carácter más permanente –mejoramiento del diseño de los programas, aumento de su eficacia, potenciamiento de los impactos de los programas sobre la población atendida, exclusión de los que no están dentro de los parámetros de focalización–6. Sin embargo, persiste el debate acerca de si es mejor focalizar o mantener el esquema universalista, en la medida en que se considera que la focalización opera cuando ha habido un mínimo de acceso a necesidades básicas y esa no parece ser la situación en sociedades como las nuestras.
El proceso de la política pública
En toda política pública podemos identificar varios momentos, diferenciables analíticamente, aunque con una interpenetración mutua y que conforman un proceso que comprende7:
El surgimiento, entendiendo como tal el momento en que un problema social hace su tránsito hacia una situación socialmente problemática, es percibida por la sociedad y el Estado y este debe comenzar a prever respuestas.
La formulación o toma de decisión que es aquel en el cual las instituciones estatales o el sistema político institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal sería que todos los actores involucrados pudieran participar en la definición), negocian o conciertan, y finalmente llegan a la decisión.
Tradicionalmente hay la tendencia –que se acentúa en los tiempos actuales– a pensar que es la denominada ‘racionalidad técnica’ la que orienta la toma de posición del Estado. Sin embargo, en los sistemas políticos reales se presenta una fuerte interacción entre ‘racionalidad técnica’ y ‘racionalidad política’, entendiendo por esta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los actores con poder. Lo importante a resaltar con Martin Landau (1992) es que “si una propuesta de política es un proceso de tipo ingenieril, el producto de una negociación, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas históricas o lo que sea, no cambia su estatuto epistemológico. Mantiene su carácter hipotético”.
Una reiterada reflexión apunta en el sentido de señalar la importancia de que la acción del gobierno en términos de políticas públicas responda a las aspiraciones y demandas sociales, lo cual plantea enseguida el problema respecto a la capacidad efectiva de los ciudadanos, ya sea de manera individual o colectiva, para influenciar la acción del gobierno8. O, dicho de otra manera, analizar cuáles problemas impiden a los gobiernos adelantar una política que responda plenamente a las necesidades de sus administrados.
Pero la acción del gobierno como concreción del régimen político en términos de políticas públicas no se define en una sola fórmula: es lo que él dice y hace y lo que no hace. Esto incluye los objetivos planteados por los programas nacionales; los grandes componentes de los programas y la ejecución de las intenciones declaradas.
La acción del gobierno puede ser enunciada explícitamente (en el texto de las leyes o en los discursos de los principales responsables) o aparecer implícitamente en los programas y medidas adoptadas. En este último caso, ella no puede ser captada sino por lo que conocen a profundidad los detalles de los programas y pueden percibir las tendencias que se desprenden del conjunto. A veces la acción gubernamental toma la forma de una ausencia de acción, lo que la hace particularmente difícil de captar si los responsables buscan disimular sus verdaderas intenciones. Un cambio de orientación puede ser propuesto y debatido públicamente con la plena participación de los especialistas, los partidos políticos, los grupos de interés y de los medios de información, o bien puede darse de manera disimulada.
Con frecuencia hay una fuerte tendencia a pensar que las decisiones públicas tienen algunos criterios orientadores tales como los deseos de la sociedad o de la llamada opinión pública. Si los gobiernos actuarán exclusivamente en respuesta a la denominada opinión pública, probablemente sería suficiente para tomar decisiones de políticas públicas auscultar o consultar la opinión, evaluar los resultados y proceder a tomar las decisiones en consecuencia. Pero ni la voluntad de la opinión pública se expresa siempre de forma clara, ni los gobernantes están dispuestos a actuar solamente en la dirección que esta lo marca en sus preferencias, que casi siempre son de tipo transitorio.
Las decisiones de política pública podrían también, en principio, recurrir al método del análisis racional con el esquema bien conocido, que de manera simplificada se puede resumir así:
1. Identificar el problema, lo que implicaría constatar que existe un problema y tratar de determinar cuál es su origen, sus causalidades.
2. Determinar los objetivos a conseguir en la respuesta a plantear y atribuirles un orden de prioridad, en términos de cómo atacar el problema y establecer cuál es su prioridad en relación con otras soluciones.
3. Plantear todas las opciones apropiadas y toda la información conocida al respecto.
4. Analizar y prever las consecuencias de cada solución y evaluarlas en función de criterios tales como eficacia, coherencia, equidad.
5. Escoger la alternativa que se acerca más al objetivo a conseguir o la denominada solución racional, es decir aquella que maximiza beneficios minimizando los costos.
Pero como bien lo anota Luis Vamberto de Santana (1986),
[…] de acuerdo con la Teoría Racional, todos los valores relevantes de la sociedad son tenidos en cuenta y cualquier daño en uno o más valores, exigidos por una política, son compensados por la consecución de otros valores.
En el análisis de Tinbergen, todo y cualquier proceso analítico racional de formulación de política requiere:
1.una concordancia dentro de un cuadro de valores;
2.formulación clara de objetivos a fin de auxiliar en la escogencia entre políticas alternativas;
3.que el formulador de políticas busque una relación comprensiva de los problemas de las políticas y de sus alternativas;
4.que la coordinación de la política explicite la función del formulador de políticas;
5.que los analistas políticos y los economistas sean comprensivos en la consideración de los valores y variables económicas.