Otros autores, como Stephen Hilgartner y Charles Bosk, han señalado que existe además una competencia entre problemas por la atención pública. Destacan la disputa por el significado de esos problemas en el interior de diferentes círculos de discusión. Los autores proponen “una lógica de mercado, pensando a la atención pública como un bien escaso y por lo tanto circunscribiendo en buena medida el análisis al estudio de la competencia entre los problemas públicos para lograr captar dicha atención”.10 Esta perspectiva de análisis de disputa entre problemas públicos se vuelve interesante cuando observamos cómo en el interior del campo de las víctimas existieron disputas por la visibilidad pública de ciertas afectaciones sobre otras; por ejemplo, la tortura o desaparición forzada.
Desde las teorías de la política pública, más propias de la ciencia administrativa, también se han hecho aportes sobre los problemas públicos. Diversos autores consideran la consolidación de un problema público como un primer paso en el ciclo de la política pública. Existen múltiples definiciones de lo que es una política pública. Raúl Velásquez Gavilanes (2010) identifica al menos 26 definiciones distintas, cada una de las cuales tiene un énfasis y proviene de contextos diferentes. Para él, la política pública “es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades con la participación eventual de los particulares y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener”.11
Siguiendo a Luis F. Aguilar, entendemos como política pública “las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público y que los alcanzan con eficacia y aun eficiencia; son lo que en términos genéricos puede llamarse política pública”.12 En esta investigación revisamos las acciones de gobierno que tuvieron como objetivo reconocer y caracterizar a los afectados por la violencia y construir una memoria colectiva y pública. Adicionalmente, reconocemos que las acciones de gobierno tienen una doble dimensión —política y técnica—, un componente normativo y un componente científico-técnico. En ese sentido, pretendemos observar tanto la dimensión política como su desarrollo técnico. Consideramos pertinente analizar las distintas etapas, procedimientos e instituciones involucrados en la política pública, etapas que Aguilar (2010) define desde la consolidación de un tema como problema público, el planteamiento de posibles soluciones, la definición de una política particular y su implementación.13
Con base en el enfoque teórico de las políticas públicas se pueden distinguir algunas fases que incluyen: la identificación del problema para la formulación de una política, su adopción, su implementación y su evaluación. Como se verá a lo largo de los capítulos de este libro, para esta investigación nos concentramos únicamente en la primera fase (identificación del problema y formulación de una política). Las otras fases podrían ser objeto de investigaciones posteriores.
Para esta perspectiva de las políticas públicas desde la administración pública, la definición correcta y precisa de los problemas públicos es de gran importancia porque de ella depende la toma de decisiones acertadas. Por eso se propone la tecnificación de la definición de los problemas públicos, pues “el enfoque de la política pública ha caído en una patología que se ha dirigido a saber más cómo se resuelven los problemas y no tanto qué problemas llegan a ser objeto de intervención gubernamental, es decir, se observa un cierto predominio de la ‘receta’ por sobre la enfermedad que se quiere resolver”.14 Este predominio e interés por la definición “técnica” del problema permite pensar el interés, a partir de la década de 1970, por la definición de las “víctimas” mediante una serie de dispositivos técnico-científicos, sobre los cuales profundizaremos más adelante.
En este marco debemos discutir las políticas publicas de la memoria. En el caso de España, según Paloma Aguilar, este debate inició con las iniciativas de proclamar, en 2006, el Año de la Memoria, y posteriormente, en 2007, con las discusiones del proyecto de Ley de Reconocimiento y Ampliación de Derechos de las Víctimas de la Guerra y de la Dictadura. Se trató de debates políticos importantes en la sociedad nacional, fuertemente mediatizados.15
Sobre Latinoamérica existen algunos análisis de los casos de Argentina, Uruguay, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Perú. En países latinoamericanos que vivieron dictaduras o conflictos armados el diseño de políticas públicas de memoria y reparación a víctimas ha sido extenso. Sin embargo, existe todo un campo de estudio alrededor de las políticas de memoria aún sin explorar. Además del diseño de las políticas públicas y del surgimiento de leyes de la memoria, han sido fundamentales la implementación y el desarrollo de acciones gubernamentales que inciden en la construcción de la memoria de una sociedad.
Una definición de política de memoria, propuesta por Paloma Aguilar, señala que “son todas aquellas iniciativas de carácter público (no necesariamente político) destinadas a difundir o consolidar una determinada interpretación de algún acontecimiento del pasado de gran relevancia para determinados grupos sociales o políticos, o para el conjunto de un país”.16 Adicionalmente, según Carmen González, Alexandra Barahona y Paloma Aguilar, “la política de la memoria consiste en dos cosas. Estrictamente concebida, se refiere a las políticas diseñadas para lidiar con el pasado en la transición (memoria oficial o pública); de manera más amplia, trata de cómo la sociedad interpreta y se apropia de su pasado (memoria social)”.17 Las políticas recopiladas en esta investigación tienen estas dos características; es decir, hacen referencia al carácter público y político de la narración del pasado y ponen énfasis en el cierre de pasados violentos.
Como señala Ricard Vinyes,18 una de las funciones de la política de memoria consiste en garantizar el acceso de la ciudadanía a la confección de la memoria pública y resalta el carácter participativo y público que debe tener. Por lo tanto, nos interesa abordar las políticas de la memoria como una forma de observar las relaciones Estado-sociedad. Los actores que consideramos partes de este proceso son las organizaciones de víctimas, la academia, los partidos políticos, entre otros.
En lo que se refiere a las políticas de reparación, éstas se definen como las políticas públicas diseñadas para resolver los impactos de la violencia sobre sus afectados directos. Actualmente existen unos “lineamientos principales para una política de reparación” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.19 La mayor parte de la literatura académica reciente define cuatro componentes de la reparación: la compensación, la satisfacción, la rehabilitación y las garantías de no repetición. En este trabajo observamos las distintas políticas de reparación antes de que se consolidaran esas disposiciones, esto es, el proceso anterior a la normativa actual.
Existe además una íntima relación entre las políticas de memoria de pasados violentos y las políticas de reparación. Las medidas de satisfacción de la reparación individual de las víctimas se refieren justamente a medidas simbólicas que incluyen la difusión de la memoria, las conmemoraciones y los homenajes a las víctimas.
Con base en la literatura de las políticas públicas se analiza el paso de una situación problemática a la definición de un problema que entra en la agenda gubernamental. Por eso se hace énfasis en la agenda gubernamental y no en la agenda pública general. Roger Cobb y Charles Elder definen los problemas públicos de la agenda gubernamental como los asuntos que están dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente.20 Por otra parte, Luis Aguilar define la agenda gubernamental o institucional como “el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones”.21 En este sentido, los especialistas se interesan por los problemas públicos que son tratables o modificables para un gobierno de acuerdo con los recursos disponibles. Desde esta perspectiva, el problema se define según los recursos