La consideración de estos aspectos sobre las instituciones internacionales, particularmente las organizaciones intergubernamentales, se debe a su peso en las acciones de política exterior. Según J. McCormick y Y. Kihl (1979: 497), en el periodo 1959-1968 el 66.1% de las acciones de política exterior fueron adoptadas en el marco de una organización internacional. Sin embargo, advierten estos autores (ibíd.: 499) que no puede establecerse una correlación directa entre la membresía y la acción de política exterior, puesto que la pertenencia a un mayor número de organizaciones no implica un mayor uso de esos foros como destino de la acción exterior de los Estados, tendiendo a hacer un uso más selectivo. Lo que sí se comprueba es que los Estados pequeños hacen un mayor uso de las organizaciones intergubernamentales que las grandes potencias. Así el 73% de las acciones de política exterior de los Estados pequeños ocurren en esos foros, en contraste con el 52% de los Estados grandes, elevándose la primera cifra a 77% en el caso de los Estados pequeños en desarrollo (ibíd.: 500-01). En ese sentido, las instituciones cumplen un rol que favorece las tesis de los Estados pequeños y las potencias intermedias, aún cuando aquellas hayan sido creadas por los más poderosos, lo cual se evidencia en la parte final de este trabajo.73
En términos de política exterior, las instituciones internacionales son el recurso más importante para los Estados pequeños, porque reducen los costos de transacción en el sistema internacional y les permite mayor coordinación con sus pares frente a la influencia de las grandes potencias; mientras que para éstas son foros clave para lograr algunas de sus metas estratégicas y la legitimación de la mayoría de sus acciones externas. Por consiguiente, ambos tipos de Estados adoptan políticas específicas cuando se implementarán en las distintas instancias multilaterales; por supuesto, diferenciando las regionales de las universales y según sea el tema que centra la atención de los actores en esos espacios internacionales.
En definitiva, el análisis de política exterior requiere tener en cuenta que los agentes deciden basados en cómo parece ser el mundo y cómo conciben sus papeles en él; en los entendimientos, expectativas y conocimientos compartidos; y atendiendo la cultura y las construcciones sociales que ayudan a moldear sus identidades y sus intereses en el sistema internacional. Ello porque los tomadores de decisiones –individuales y colectivos– acceden y representan el “mundo” a través de sus intencionalidades, sus experiencias individuales y colectivas y las prácticas arraigadas en los distintos niveles de acción. Es decir, aunque el decisor se ubique en un nivel específico –v. gr. el estatal–, la influencia de los otros dos niveles –doméstico y sistémico– incidirá en la decisión que adopte y la forma en que la implemente; no sólo por las interacciones entre sistemas y los traslapes en el denominado espacio interméstico, sino por la visión que los decisores tienen sobre esos diferentes mundos.
Por consiguiente, es necesario considerar los grupos de variables que condicionan la toma de decisiones, el área temática objeto de la decisión, los medios y fines disponibles y las características del sistema político, particularmente en el caso de Estados pequeños con sistemas políticos penetrados. En ese contexto se podrá apreciar si ha habido un cambio fundamental o si sólo se trata de ajustes poco esenciales en alguno de los componentes de la política exterior.
Asumo que cada decisión en cada área temática, desarrollada en un marco institucional internacional –como la ONU–, que adopta un Estado pequeño y con un sistema político penetrado está determinada por las características internas del Estado, por su ubicación geopolítica en un escenario hegemónico y por la posición de la potencia hegemónica sobre el tema, según interactúen los factores internos y externos y el grado de conectividad del Estado con el escenario internacional. Ello se manifiesta a través de las dinámicas y comportamiento de las variables identificadas. Por ello, se puede afirmar, como lo señala J. Satran (2002: 72), que “…un Estado que está profundamente integrado en el escenario internacional será más propenso a adoptar una política con una dimensión internacional.” A lo que en el caso de los Estados pequeños se agrega el grado de dependencia que tenga respecto a la potencia hegemónica, lo cual desarrollo en un capítulo posterior.
En escenarios regionales o internacionales dominados por un hegemonía, los Estados pequeños tienen mayores restricciones en sus esfuerzos por lograr sus objetivos y metas, teniendo que sujetar o al menos adaptar su conducta exterior a los intereses de la superpotencia; sobre todo cuando se trata de temas considerados sensibles para el hegemón. Por ello, tratarán de utilizar las instituciones internacionales para obtener un mayor espacio de maniobra, que les permita alcanzar algunos de sus objetivos, sin afectar las relaciones bilaterales con la potencia hegemónica. Ello lo logran, especialmente, a través de la construcción de alianzas74 y la adopción de normas, congruentes con sus intereses, para contrabalancear o al menos desviar o minimizar las preferencias y políticas de los más poderosos.
Por supuesto, el escenario internacional en donde se producen estas interacciones está condicionado por la estructura y las relaciones de poder; no es lo mismo que los Estados pequeños interactúen en un orden internacional bipolar –como el de la Guerra Fría– que en un orden multipolar difuso o pluripolar como el de inicios del siglo XXI. Los espacios de maniobra para estos Estados son diferentes por el distinto grado de flexibilidad que hay en las relaciones entre los polos de poder. No obstante la importancia de lo anterior, este aspecto no es parte de mi objeto de estudio en esta oportunidad.
Otro elemento fundamental en la estrategia de los Estados pequeños es explotar “…las ambigüedades, inconsistencias y divisiones burocráticas y políticas en los Estados poderosos…” (Hurrell 2000: 7); sin embargo, ello depende del nivel de penetración del sistema político del Estado y de la importancia que tenga el área temática para la potencia hegemónica. Es decir, a más necesidad de lograr legitimidad por parte del Estado poderoso, hay una mayor propensión por parte de éste a ejercer más influencia sobre los decisores en los Estados pequeños con sistemas políticos penetrados, lo cual conduce a que el pequeño no tenga o demuestre suficiente capacidad para explotar esas ambigüedades, inconsistencias y divisiones.
Esa situación variará dependiendo del contexto internacional, como ya indiqué, y de si ocurre una situación de crisis. En el primer caso, los temas incluidos en la agenda de los foros internacionales que tratan las áreas de interés son determinados por los objetivos de la potencia hegemónica; así, en un entorno de confrontación, típico de un esquema bipolar como el de la Guerra Fría, las superpotencias tratarán de definir alianzas para medir fuerzas antes de poner un tema a discusión. Mientras que en entornos multipolares y apolares, los temas son definidos en función de los esfuerzos por diversificar la toma de decisiones y suavizar la responsabilidad en la ejecución de acciones comprometedoras. Cuando se trata de un escenario de crisis, las decisiones están condicionadas por la urgencia de resolver la situación y los beneficios obtenidos por la superpotencia, dejando un menor margen de maniobra a los Estados pequeños.
En definitiva, el espacio de maniobra que tienen los Estados pequeños con sistemas políticos penetrados interactuando en escenarios hegemónicos, y respecto a áreas temáticas que son sensibles para el hegemonía, es muy restringido, lo cual provoca que tales Estados ajusten la toma de decisiones en política exterior para evitar confrontaciones directas con el centro de poder. Sin embargo, tal ajuste tiene en cuenta los principios rectores de la política exterior de ese tipo de Estados con la intención de lograr algunos objetivos nacionales, aprovechando las oportunidades que brinda un marco institucional con procesos altamente legalizados.75