Existen dos condiciones indispensables para lograr el éxito en una investigación según estas líneas. Primero, es necesario que los objetivos de la organización administrativa bajo estudio se definan en términos concretos de modo que los resultados, expresados en función de estos objetivos, se puedan medir con precisión. Segundo, es necesario que se ejerza un control suficiente sobre el experimento para poder aislar el efecto particular bajo estudio, de otros factores confundidores que puedan estar operando al mismo tiempo en la organización.
Estas dos condiciones rara vez se han cumplido siquiera parcialmente en los así llamados “experimentos administrativos”. El simple hecho de que una legislatura apruebe una ley para crear un organismo administrativo, que el organismo opere durante cinco años, que luego sea abolido definitivamente y que se haga un estudio histórico de sus operaciones, no es suficiente para convertir el historial de ese organismo en un “experimento administrativo”. La legislación estadounidense moderna está repleta de tales “experimentos” que proveen a los oradores de los estados vecinos con munición suficiente cuando en sus territorios surgen cuestiones similares, pero que brindan a los investigadores científicos poco o nada en lo que respecta a evidencia objetiva, de una manera u otra.
En la literatura de la administración, solo un puñado de estudios de investigación satisface estas condiciones fundamentales de metodología –y en su mayoría se ubican en la periferia del problema de la organización–. Están, en primer lugar, los estudios del grupo de Taylor, que buscaron determinar las condiciones tecnológicas de la eficiencia. Tal vez ninguno de estos constituya un mejor ejemplo de los métodos laboriosos de la ciencia que los propios estudios de Taylor sobre el corte de metales. (18)
Los estudios que tratan sobre los aspectos humanos y sociales de la administración son incluso menos frecuentes que los estudios tecnológicos. Entre los más importantes se encuentra la serie completa de estudios sobre la fatiga, comenzada en Gran Bretaña durante la Primera Guerra Mundial y que culmina con los experimentos de Western Electric. (19)
En el campo de la administración pública, casi el único ejemplo de tal experimentación es la serie de estudios que se llevó a cabo en el área de la asistencia pública para determinar la carga adecuada de casos que podían llevar los trabajadores sociales. (20)
Como, aparte de estos ejemplos dispersos, los estudios de los organismos públicos se han llevado a cabo sin el beneficio de un control o mediciones objetivas de resultados, han debido depender, para sus recomendaciones y conclusiones, de un procedimiento de razonamiento “a priori” a partir de los “principios de administración”. Ya se han mencionado en este capítulo las razones por las cuales unos “principios” derivados de este modo no pueden ser más que “proverbios”.
Tal vez el programa acá bosquejado parecerá ambicioso o incluso quijotesco. No se deberían tener ilusiones, al encararlo, en lo que respecta a la longitud y tortuosidad del camino. Es difícil de ver, sin embargo, qué alternativa permanece abierta. Ciertamente, ni el profesional en la práctica de la administración ni el teórico pueden quedar satisfechos con las pobres herramientas analíticas que los proverbios les ofrecen. Tampoco existe razón para creer que una reconversión menos drástica que la que aquí fue bosquejada transformará esas herramientas para que sean útiles.
Se puede objetar que la administración no puede aspirar a ser una “ciencia”, que por la naturaleza de su materia no puede ser más que un “arte”. Verdadera o falsa, esta objeción es irrelevante con respecto a la presente discusión. La cuestión de cuán exactos se pueden volver los principios de administración solo la puede responder la experiencia. Pero no puede haber debate sobre si deberían ser lógicos o ilógicos. Ni siquiera un “arte” se puede fundar sobre proverbios.
Como ya se indicó, el presente volumen sólo intentará los primeros pasos en la reconstrucción de la teoría administrativa, la construcción de un vocabulario adecuado y un esquema analítico. Al decir que deberán seguirlos otros pasos, uno debe ser cuidadoso y no subestimar la importancia o la necesidad de este primero. Por cierto, la literatura sobre la administración no ha carecido de “teoría”, no más que de estudios descriptivos y empíricos. Lo que ha faltado ha sido un puente entre ambos, de modo que la teoría brindara una guía para el diseño de estudios y experimentos “críticos”, mientras que los estudios experimentales ofrecieran un examen agudo y correctivo de la teoría. Si este volumen tiene éxito, contribuirá a la construcción de tal puente.
1. Para una exposición sistemática de los “principios” actualmente aceptados, ver Gulick y Urwick, op.cit., o L. Urwick, The Elements of Administration (New York: Harper & Brothers, 1945).
2. Gulick, “Notes on the Theory of Organization”, en Gulick y Urwick, op.cit., página 9.
3. Herbert A. Simon trata este punto en “Decision-Making and Administrative Organization”, Public Administration Review 4:20-21 (invierno, 1944).
4. Gulick, “Notes on the Theory of Organization”, página 9; L.D. White, Introduction to the Study of Public Administration (New York: Macmillan, 1939), página 45.
5. Frederick W. Taylor, Shop Management (New York: Harper & Bros., 1911), página 99; MacMahon, Millett y Ogden, The Administration of Federal Work Relief (Chigaco: Public Administration Service, 1941), páginas 265-268, y L. Urwick, quien describe la práctica del ejército británico en “Organization as a Technical Problem”, Gulick y Urwick, eds., op.cit., páginas 67-69.
6. Una justificación típica para limitar el alcance del control aparece en L. Urwick, op.cit., páginas 52-54.
7. Cf. Schuyler Wallace, Federal Departmentalization (New York: Columbia University Press, 1941), páginas 91-146.
8. Op.cit., página 21.
9. Si esto es correcto, cualquier intento por probar que ciertas actividades pertenecen a un único departamento porque se relacionan con un único propósito está destinado a fracasar. Ver, por ejemplo, John M. Gaus y Leon Wolcott, Public Administration and the US Department of Agriculture (Chicago: Public Administration Service, 1941).
10. Op.cit., página 23.
11. Debería señalarse que esta distinción está implícita en la mayoría de los análisis de especialización de Gulick (op.cit. páginas 15-30). Sin embargo, dado que cita como ejemplos a departamentos únicos dentro de una ciudad, y dado que generalmente habla sobre “agrupar actividades” antes que “dividir trabajo”, el carácter relativo de estas categorías no siempre es evidente en esta discusión.
12. Report of the Machinery of Government Committee (London: His Majesty’s Stationery Office, 1918), página 7.
13. Sir Charles Harris, “Decentralization”, Journal of Public Administration, 3:117-133 (abril, 1925).
14. Gulick, “Notes on the Theory of Organization”, en Gulick y Urwick, op.cit., páginas 21-30; Schuyler Wallace, op.cit.; George