En conclusión, la legalización del contrato estatal es una etapa fundamental dentro del conjunto de formalidades que este comporta, y se traduce en la necesidad de dar cumplimiento a normas de derecho público encaminadas a lograr una mayor transparencia en la contratación y su ejecución, así como un estricto control sobre el acatamiento de la regulación en materia tributaria, que entre particulares es casi imposible de vigilar. Se trata, entonces, de un paso importante entre el perfeccionamiento y la etapa de ejecución del contrato, que reporta un elemento esencial en el desarrollo de la contratación del Estado.
G. Liquidación del contrato estatal
La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración, cuando a ello hubiere lugar102 dentro del marco jurídico de la contratación estatal, se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda estipulada la relación directa entre las prestaciones ejecutadas, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas103.
La liquidación en el campo de la contratación estatal ha sido regulada desde la vigencia del Decreto ley 150 de 1976, el cual disponía en su artículo 191 que los contratos de obras públicas y de suministro debían liquidarse “una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos”, al igual que todos aquellos en los cuales haya operado la caducidad, la terminación por mutuo acuerdo, la declaratoria de nulidad o la de terminación unilateral. Así mismo, el artículo 193 señalaba que en el acta de liquidación del contrato, además de las sumas recibidas por el contratista por la ejecución de la prestación a su cargo, debían determinarse “las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato”.
Posteriormente, el Decreto ley 222 de 1983 recogió este mismo texto en sus artículos 287 a 289, agregando la posibilidad de determinar en la liquidación del contrato “las indemnizaciones a favor del contratista”.
Por su parte, la Ley 80 de 1993 dispuso en su artículo 60 que serían objeto de liquidación todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por estos los de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, así como los demás que lo requirieran –generalmente aquellos de ejecución instantánea en los que la liquidación se extiende temporalmente–, etapa en la cual las partes debían acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiere lugar, y que el contenido de la misma debía reflejar “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”104. Este aparte de la norma se encuentra vigente en virtud de la disposición expresa al respecto del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, el cual derogó el contenido restante de este artículo, y que fue complementado por los artículos 11 de la Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto ley 019 de 2012, el cual exonera del deber de liquidación a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.
Así, la compilación normativa en materia de liquidación antes descrita permite observar que la etapa de liquidación del contrato y sus alcances siempre han sido considerados como un requisito importante dentro de la contratación estatal, pues se trata del acto final en el desarrollo de la relación jurídica bilateral entre Administración y contratista que permite evidenciar el estado de ejecución del objeto pactado, y todas las prestaciones y obligaciones anexas al mismo por cada una de las partes involucradas en el contrato, siendo imperativo proceder a que se ajusten todas las cuentas que se suscitaron con ocasión de la ejecución, que puedan hacerse los reconocimientos o determinarse las indemnizaciones a favor del contratista o de la propia Administración, así como el registro de la aplicación de sanciones al contratista que autorice a la entidad contratante a retener las sumas que estime se le deben con ocasión de la ejecución del contrato105.
Ahora bien, la liquidación del contrato debe darse en principio como resultado del mutuo acuerdo entre las partes, fruto de un proceso de negociación en el cual Estado y colaborador han conciliado en los puntos divergentes y acordado un punto neutral de entendimiento frente a lo realizado y lo debido, así como lo pagado y lo que falta por cancelar, de tal manera que el acta no necesariamente se produce una vez se haya entregado al acreedor la totalidad del valor acordado, o se hayan hecho efectivos todas las deducciones correspondientes, sino que basta con que en la misma ello quede reflejado, de tal manera que en el momento en que tales aspectos sean resueltos la liquidación se complemente con la documentación necesaria que demuestre la realización de dichas acciones. No obstante, si el acuerdo bilateral sobre la liquidación del contrato no llega a realizarse, la Administración por virtud de la ley podrá efectuar este último acto contractual de forma unilateral. Analicemos detalladamente cada una de estas formas de liquidación del contrato estatal.
Finalmente, resulta importante señalar que, de conformidad con el inciso 4 del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, para la liquidación bilateral se exigirá al contratista:
[...] la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
La liquidación de mutuo acuerdo debe realizarse dentro del término acordado para ello de forma previa en el documento contentivo de las condiciones generales y específicas de contratación del colaborador de la Administración, en cumplimiento de lo establecido en el literal f del numeral 5 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993 como manifestación del principio de transparencia en la contratación estatal106. Se trata de un plazo esencial dentro del contrato, que compele a las partes a ponerse de acuerdo sobre lo debido y lo pagado, ya sea materialmente frente a la ejecución en sí, o económicamente en cuanto a los valores cobrados. Ahora bien, si el plazo no fue estipulado en el contrato, será válida la estipulación que al respecto se haga en la modificación específica o incluso estipulado previamente, puede ser variado de común acuerdo por las partes.
Por otra parte, y aun cuando la ley y la lógica de lo que debe entenderse por una liquidación de mutuo acuerdo refleja, es posible que alguna de las partes disienta del contenido del acta de liquidación que normalmente es proyectada por la entidad estatal. En este caso, con el fin de evitar que se dilate la finalización formal del contrato, se pueden dejar consignadas por cualquiera de las partes las salvedades a que haya lugar en la respectiva liquidación, sin abstenerse de suscribirla, para con base en ello poder presentar reclamaciones posteriores directamente o en sede judicial o arbitral, si fuere el caso107. De acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia, dichas salvedades deben ser claras y concretas108, sobre aspectos específicos no reconocidos por la entidad contratante, de tal manera que si no se expresan de forma específica, no será procedente la reclamación posterior109. Es decir, las salvedades han de ser específicas lo que significa que si bien no deben expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, sí deben contener,