El 24 de octubre de 1945, finalizada la Segunda Guerra Mundial, se funda la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La razón fundamental sobre la cual se basó su creación fue la preocupación internacional respecto de los derechos humanos en virtud del genocidio llevado a cabo durante ese conflicto. Se constituye, entonces, el consenso necesario para la instauración de un marco jurídico internacional que trabajaría para prevenir tragedias similares en el futuro. En 1948, la Asamblea de las Naciones Unidas aprueba la Declaración Universal de los Derechos Humanos que, junto a los tradicionales derechos civiles y políticos, proclamó los derechos económicos, sociales y culturales. Estos últimos, se expresan como marco de referencia para el desarrollo de políticas públicas tendientes a garantizar el cumplimiento de estos derechos en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)2 de 1966. La República Argentina firmó este Pacto el 24 de septiembre de 2009 y lo ratificó el 24 de octubre de 2011. La República de Chile lo suscribió el 16 de septiembre de 1969 y lo promulgó, mediante el Decreto Nº 326, el 28 de abril de 1989. Respecto del derecho de todo ser humano a la cultura es también importante destacar la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 1948)3.
Además, cabe subrayar que la UNESCO y las Naciones Unidas vienen desarrollando trabajos en relación al estudio del concepto de Desarrollo Humano4, concepto que incorpora en sus objetivos y modalidades varios elementos entre los que se incluye la Cultura, la Economía y el Derecho, entendiendo que el desarrollo es mucho más que crecimiento económico.
Los derechos culturales son parte de los derechos humanos y por tanto son universales, interdependientes e indivisibles. El artículo 15 del PIDESC que incorpora los derechos culturales, cuenta con dos comentarios generales, uno de los cuales, el número 21, realiza aclaraciones y expresa que el derecho a participar en la vida cultural puede calificarse de libertad y “(…) es necesario que el Estado parte se abstenga de hacer algo (no injerencia en el ejercicio de las prácticas culturales y en el acceso a los bienes culturales), por una parte, y que tome medidas positivas (asegurarse de que existan las condiciones previas para participar en la vida cultural, promoverla y facilitarla y dar acceso a los bienes culturales y preservarlos), por la otra” (Maraña, 2010).
Sobre el concepto de Cultura
Cabe aquí abrir un paréntesis y preguntarnos acerca del concepto de Cultura. La UNESCO realizó en el año 1982 la Conferencia Mundial sobre las Políticas Culturales que tuvo lugar en Ciudad de México. En ese marco, la comunidad internacional contribuyó al dictado de la declaración sobre políticas culturales, en la que, con relación al concepto de cultura, se acordó lo siguiente: “... la cultura puede considerarse actualmente como el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias y que la cultura da al hombre la capacidad de reflexionar sobre sí mismo. Es ella la que hace de nosotros seres específicamente humanos, racionales, críticos y éticamente comprometidos. A través de ella discernimos los valores y efectuamos opciones. A través de ella el hombre se expresa, toma conciencia de sí mismo, se reconoce como un proyecto inacabado, pone en cuestión sus propias realizaciones, busca incansablemente nuevas significaciones, y crea obras que lo trascienden”.
En la República Argentina, a partir de la reforma de la Constitución Nacional (1994) los tratados y concordatos internacionales tienen jerarquía constitucional (Art. 31 y Art. 75 inc. 22). En la Ciudad de Buenos Aires, la Ley Nº 2176/06 promueve los derechos culturales previstos en el artículo 32 de la Constitución de la Ciudad.
Con relación a la República de Chile, se ha podido relevar que su Constitución Política contempla varias disposiciones que se refieren a tratados internacionales, (artículos 5 inc. 2, 32 inc. 15, 54 inc. 1, 93 inc. 1 y 3), no obstante, aunque puede inferirse, en ninguna de ellas se establece la jerarquía que alcanzan dichos tratados. Los mismos son ratificados por Decreto Supremo.
Respecto de las políticas culturales5 en el período de este estudio, el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) es el órgano del estado encargado de implementar las políticas públicas para el desarrollo cultural.
2 PIDESC. Artículo 2: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos. http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm
3 Art. Nº 13: Toda persona tiene derecho a participar en la vida cultural de la comunidad, gozar de las artes y disfrutar de los beneficios que resulten de los progresos intelectuales y especialmente de los descubrimientos científicos. http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/declaracion.asp
4 El desarrollo humano es la expansión de las libertades de las personas para llevar una vida prolongada, saludable y creativa; conseguir las metas que consideran valiosas y participar activamente en darle forma al desarrollo de manera equitativa y sostenible en un planeta compartido. Las personas son a la vez beneficiarias y agentes motivadores del desarrollo humano, como individuos y colectivamente (Maraña, 2010).
5 La Ley 21045 crea el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio que, reglamentado por el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N° 35 entró en vigencia el 1° de marzo de 2018. https://www.cultura.gob.cl/ministerio/
2. Concepto de Políticas Públicas
El objetivo de toda política pública apunta a la resolución de un problema público que previamente fue reconocido como tal por la agenda gubernamental. Así pues, la política pública busca dar respuesta desde el sistema político-administrativo a una situación de la realidad social que fue políticamente catalogada como problemática.
Una acción pública es el resultado del intercambio entre las autoridades político-administrativas y los grupos sociales que motivan y/o sufren los efectos negativos de un determinado problema colectivo. Esta interacción puede producirse tanto a nivel de aspectos conceptuales y sustantivos (definición del contenido de la política pública), como en lo referente a los aspectos operativos o de forma (procedimientos, organización) en la que se implementa.
Las Constituciones Nacionales, dado el principio de la jerarquía normativa, establecen las reglas primordiales que deberán aplicarse a todas las políticas públicas. Asimismo, estas reglas ejercerán una influencia directa sobre el nivel de acceso que un determinado actor tendrá, tanto al espacio de la política pública de que se trate como al tipo de recursos que podrá utilizar.
El concepto de políticas públicas fue evolucionando a partir de trabajos de diferentes escuelas de pensamiento que muchas veces se presentan como diametralmente opuestas. Sin embargo, instalaron la idea de que el Estado integra un sistema político administrativo complejo y heterogéneo, cuyo funcionamiento es necesario entender. Se trata de analizar qué hacen los gobiernos, cómo y por qué lo hacen y qué efecto produce.
Ahora bien, cabe preguntarse qué tipo de elementos son los que conforman una política pública; de qué tipo de recursos pueden valerse los distintos actores para influir tanto en el contenido como en el proceso de una política pública; y, desde el punto de vista de la planificación, si existen reglas institucionales que incidan en instancias como la definición del problema a resolver por la política pública, la programación de la misma, su implementación, y finalmente el momento de la evaluación o control.
Se incluyen aquí, como respuesta esquemática y breve, dos gráficos del