ii. La salida de mercancía al resto del territorio aduanero nacional;
iii. La introducción de mercancía a la zona franca desde el resto del territorio aduanero nacional;
iv. La salida de mercancía al resto mundo, y
v. La salida de mercancía con destino a otra zona franca.
Respecto de la operación del apartado i es importante establecer que no constituye importación en los términos de las normas aplicables3; sin embargo, posteriormente la mercancía puede someterse al régimen de importación, según los términos del apartado ii, y en cuanto a las operaciones listadas en los apartados iii y iv, debemos advertir que ambas son susceptibles de considerarse exportación de bienes en los términos de la RA vigente4. La última operación no se considera ni importación ni exportación.
En todos los casos, las operaciones de ingreso y salida de mercancías desde una zona franca deben ser autorizadas por el usuario operador mediante un documento denominado Formulario de Movimiento de Mercancía, en el cual constan las condiciones de la operación y la documentación soporte, tales como el valor FOB, el valor CIF, la subpartida arancelaria, la factura, el usuario al que se dirige, así como el código del tipo de la operación, de acuerdo con las disposiciones aplicables5.
Una vez analizados los conceptos aduaneros fundamentales en materia de operaciones de comercio exterior, a continuación se abordan los procedimientos aplicables en materia cambiaria para cada una de las operaciones correspondientes a este capítulo.
2. RÉGIMEN CAMBIARIO APLICABLE A LA IMPORTACIÓN DE BIENES
En primer lugar, cabe recordar que según el régimen legal vigente las operaciones cambiarias originadas en la importación de bienes son consideradas de obligatoria canalización. En ese sentido, las normas aplicables a dicho tipo de operaciones son:
a. El artículo 2.17.1.4 del Decreto 1068 de 2015 (num. 1).
b. El artículo 41 de la R1/2018 de la JDBR (num. 1), que derogó el artículo 7.º de la R8/2000.
c. El capítulo 3 de la DCIN-83 del Departamento de Cambios Internacionales del BR (DCIN).
Esto significa que el pago que un importador realiza a favor de su proveedor por concepto de la compraventa de mercancías adquiridas en el exterior y que se importan a Colombia, se debe canalizar obligatoriamente a través del mercado cambiario, bien sea utilizando un Intermediario del Mercado Cambiario (IMC) o una cuenta de compensación, cuyo titular debe ser siempre el importador6, salvo autorizaciones específicas.
En segundo lugar, para efectos de abordar los procedimientos cambiarios relacionados con el pago de importaciones de bienes, nos referiremos exclusivamente a aquellas transacciones comerciales en las cuales se genera obligación de giro, esto es, obligación de reembolsar las divisas al proveedor por ese concepto. No serán objeto de este capítulo las operaciones no reembolsables como sería el caso de las donaciones o el comodato, entre otros.
2.1. SOBRE LA CANALIZACIÓN DEL PAGO DE IMPORTACIONES Y EL PRINCIPIO DE COINCIDENCIA
2.1.1. REGLAS GENERALES
La DCIN-83 reglamentó en su capítulo 3 la forma en que se deben canalizar y declarar las divisas por ese concepto señalando que los “residentes deberán canalizar a través del mercado cambiario los pagos para cancelar el valor de sus importaciones”.
Eso significa que el importador residente en Colombia debe transferir las divisas correspondientes al pago de sus importaciones, incluso los pagos anticipados –aquellos realizados antes del embarque de la mercancía–, a través de los mecanismos autorizados, so pena de incurrir en una infracción cambiaria por el 100% del valor dejado de canalizar, salvo en casos debidamente justificados ante la autoridad cambiaria, como lo establece el artículo 3.º del Decreto 2245 de 2011.
La canalización de las divisas debe ser declarada en la forma establecida por la regulación cambiaria que la divide así:
– El titular de la operación debe declarar la canalización a través de un IMC mediante la presentación de la declaración de cambio, suministrando la información de los datos mínimos exigida en el numeral 3.5 del capítulo 3, lo que anteriormente era el Formulario n.º 1.
– En el caso de canalización a través de la cuenta de compensación cuyo titular sea el importador –salvo casos debidamente autorizados–, la operación cambiaria se debe declarar directamente ante el BR con la presentación del Formulario n.º 10[7].
Adicionalmente el capítulo 3 de la DCIN-83 indica que las divisas deben ser giradas directamente al acreedor, su cesionario o a los centros o personas que adelanten en el exterior la gestión de recaudo y/o pago internacional, sean residentes o no residentes.
Lo anterior significa que debe haber una coincidencia o identidad entre el importador que canaliza las divisas para realizar el pago de sus importaciones y el proveedor que se constituye en su acreedor, lo que da lugar a la aplicación de un principio que lleva el mismo nombre: coincidencia o identidad.
Finalmente, ratifica dicho capítulo una prohibición en virtud de la cual los residentes no podrán canalizar pagos de importaciones que hayan sido realizadas por terceros.
Visto lo anterior, tenemos que a partir de la regulación cambiaria surge lo que las autoridades han denominado el principio de identidad o coincidencia, conforme al cual el importador que figura en los documentos aduaneros que soportan la operación, y que generalmente consisten en la declaración de importación8, es el único facultado y al mismo tiempo obligado a reembolsar al exterior el valor de la compra realizada a favor de su acreedor, y excepcionalmente al cesionario o delegado para el pago (centro internacional de recaudo). De lo contrario la infracción administrativa será sancionada conforme al artículo 3.º del Decreto 2245 de 2011, salvo que se trate de casos debidamente justificados.
El BR (2017) se pronunció al respecto en el Oficio 04003 indicando que, a pesar de referirse al pago de exportaciones, abarcan también operaciones de importación:
En el caso de las operaciones de cambio de obligatoria canalización definidas en los artículos 2.17.1.4 del Decreto 1068 de 2015 y 7 de la R8/2000 de la JDBR ello significa que es el titular de la operación de cambio, es decir su deudor o acreedor (en este caso quien figure como exportador en los documentos aduaneros), quien debe comprar y/o vender las divisas correspondientes al pago de las operaciones y suministrar la información de los datos mínimos de la operación (declaración de cambio).
Por su parte, en el Concepto n.º 005207 de 2010, actuando como autoridad doctrinaria en materia sancionatoria cambiaria, la DIAN ha concluido sobre el mismo tema que
… las obligaciones canalizables a través del mercado cambiarlo deben cumplir con el principio de identidad, “el cual debe entenderse como la obligación de pagar o reintegrar las divisas derivadas de la operación de cambio por parte del residente en Colombia que realiza la respectiva operación”.
De esa manera, señala el Banco,
… los pagos al exterior los debe realizar única y exclusivamente quien efectuó la importación de bienes directamente al acreedor, su cesionario o a centros o personas que adelanten en el exterior la gestión de recaudo y/o pago internacional, se trate de residentes o no residentes.
Una operación a la que merece la pena referirse consiste en la importación de bienes originada en la venta de mercancías entre dos residentes cambiarios. En ese tipo de situaciones entran en conflicto el principio de identidad o coincidencia con el que establece que las operaciones cambiarias internas (entre residentes) se debe cumplir en moneda legal.
En ese sentido se manifestó la DIAN (2010) en el Concepto n.º 059903:
Por remisión del BR mediante Oficio n.º