Поражение России в Крымской войне (1854–1855) потрясло страну. Столкновение старых традиций и новых требований развития государства ставило Россию перед неизбежностью радикальных реформ. В силу особенностей государственного устройства и традиционного уклада жизни движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Взошедший на царский престол в феврале 1855 г. новый царь Александр Николаевич получил в наследство довольно развитую и действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего на уровне местного управления. Эти изъяны новый царь хорошо осознавал. Поэтому все преобразования в структуре и организации деятельности как высших и центральных, так и местных учреждений во время правления Александра II были осознанным шагом, направленным на модернизацию и повышение эффективности государственной машины.
Даже в 1860-1870-х годах сохранение самодержавия в прежнем виде и его необходимость не вызывали сомнений среди дворянства и у других сословий. Поэтому в первые годы своего царствования Александр II отождествлял монархию с реформами – крестьянской (освобождение крестьян от крепостного права 19 февраля 1861 г.), университетской (1863 г.), земской (1 января 1864 г.), судебной (20 ноября 1864 г.), печати (1865 г.), городской (16 июня 1870 г.), военной (1874 г.), которые осуществлялись правительственными чиновниками. Следует отметить, что, в отличие от преобразований Петра I, которые были не столько подчинены какому-то верховному замыслу, сколько обусловливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860-х годов, наоборот, были фактически лишены какой-либо импровизации и случайности. Именно эти реформы способствовали сохранению неразрывной связи сословий с бюрократией и царем. Монархическое государство по-прежнему рассматривалось как основа для развития народного единства и его олицетворения в государе и подвластных ему институтах самодержавия.
Нельзя не подчеркнуть, что политика традиционного патернализма (т. е. отеческого самовластия) обернулась во 2-й половине XIX в. невиданным усилением роли административного аппарата (бюрократии): Российское государство превратилось в гигантского опекуна, обремененного ответственностью даже за мелкие хозяйственные нужды[185]. Все подданные царя получали право обжаловать действия либо бездействие чиновников. Жалоба как инструмент защиты прав и законных интересов приобретает в этот период чрезвычайно