25 января 1942 г. в директиве командующего ВВС Красной Армии генерал-полковника авиации П. Ф. Жигарева говорилось: «Использование авиации фронтов, учитывая её ограниченное количество, в настоящее время осуществляется неправильно. Командующие Военно-воздушными силами фронтов вместо целеустремлённого использования авиации на главных направлениях против основных объектов и группировок противника, препятствующих успешному решению задач фронта, распыляют средства и усилия авиации против многочисленных объектов на всех участках фронта. Подтверждением этому служит равномерное распределение авиации между армиями…
Массированные действия авиации со стороны командующих Военно-воздушными силами фронтов в интересах намеченных операций производятся нерешительно или вовсе отсутствуют».
15 марта 1942 г. командующий ВВС РККА впервые докладывает Сталину о необходимости создания крупных авиационных объединений.
«Для успешной борьбы с противником авиации не хватает организованного единства и единого командования, а для устранения этих недостатков нужно сформировать крупные авиационные объединения», – подчёркивает генерал Жигарев.
3 апреля 1942 г. в очередном докладе командующего вождю звучат уже более конкретные предложения: «Боевая практика показывает, что современная авиация способна оказать решающее влияние на ход наземных операций, но при условии массирования её усилий на решающих направлениях. Если же авиация равномерно распылена по всему фронту, то эффективность её действий резко снижается. Поэтому управление всей авиацией страны надо сосредоточить в одних руках, <…> т. е. в руках командующего ВВС Красной Армии, который и будет получать задачи от Ставки».
Вместо ВВС фронтов и армий предлагалось создать пять действующих авиационных армий (от 300 до 750 самолётов), каждая из которых будет поддерживать и прикрывать войска нескольких фронтов и подчиняться по всем вопросам непосредственно командующему ВВС. Принятие такого решения однозначно способствовало бы повышению маневренности авиации и снижению потребностей в авиационных резервах Ставки ВГК.
Предложения начальника оперативного управления Генерального штаба Красной Армии генерал-майора авиации Викуленкова, изложенные им 19 апреля 1942 г., значительно поддерживали идею командования ВВС.
По его мнению, весной 1942 г. германская авиация на Восточном фронте уже не имела такого превосходства перед советской авиацией в качестве лётного состава, в количестве и качестве авиационной техники, которое было ещё недавно.
«Однако, – докладывал он заместителю начальника Генерального штаба генералу Василевскому, – немцам часто удаётся на отдельных участках фронта или направлении достигать превосходства в воздухе и порою создать видимость общего превосходства ВВС».
В качестве примера