Учитывая сложившуюся обстановку, советское правительство летом 1919 г. принимало энергичные меры по созданию массовой кавалерии. Особенно это было необходимо для противостояния армии Деникина. Чтобы лишить последнюю преимущества в кавалерии, нужны были более крупные, чем дивизия, кавалерийские соединения. Да и Колчак, чтобы как-то задержать наступление войск Красной Армии, создает Сибирский конный корпус.
Для создания крупных конных соединений и тем более объединений необходимо было большое количество пригодных для армии лошадей. Вместе с тем расточительное использование лошадей в годы Первой мировой войны привело к тому, что в распоряжении военного ведомства их почти не осталось. На фронтах империалистической войны погибло около 4,5 млн лошадей. За период с 1914 по 1917 г. для армии у населения было изъято около 1,5 млн лошадей, что составило 6 % всего конского состава в стране, или около 30 % пригодных для армии, и почти все они были потеряны. С другой стороны формирование красной кавалерии натолкнулось на значительные трудности в области кадров: большинство казаков находилось в белогвардейском лагере; Украина, а также южные и юго-восточные районы России, которые поставляли основную часть кавалеристов и верховых лошадей, были оккупированы интервентами и заняты белогвардейцами; не хватало конского снаряжения, оружия, опытных командиров. Таким образом, прежде чем приступить к созданию крупных кавалерийских формирований, необходимо было провести подготовительные мероприятия, связанные с подготовкой командных кадров и набором лошадей у населения страны. 4 мая 1918 г. военный руководитель Высшего военного совета М. Д. Бонч-Бруевич выступил с ходатайством перед советом о необходимости разработки и издания декрета, вводящего обязательную всеобщую военно-конскую повинность. В первую очередь были проведены мероприятия организационного характера. С образованием 8 мая 1918 г. Всероссийского главного штаба (Всероглавштаб) существовавшее ранее Управление по ремонтированию армии было упразднено. Снабжением кавалерийских частей лошадьми стал ведать отдел по снабжению армии конским составом. 1 июня 1918 г. этот отдел приказом Народного комиссариата по военным делам № 414 был преобразован в управление по ремонтированию армии Всероглавштаба, а 15 июня, согласно приказу № 445, оно было передано в только что образованное Центральное управление снабжения Красной Армии. 17 июля 1918 г. Лениным был подписан декрет о племенном животноводстве, в котором говорилось: «Все племенные животные нетрудовых хозяйств без всякого выкупа объявляются общенародным достоянием Российской Советской Федеративной Социалистической Республики…» В соответствии с этим документом были национализированы все частные конные заводы, а также племенные лошади со всех ипподромов. Для реализации декрета, национализации и сохранения племенных лошадей Наркомзем