2. Landkreise und Bezirke
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Für die Wahrnehmung der überörtlichen Aufgaben (d.h. diejenigen, die das Gemeindegebiet übersteigen) hat der Gesetzgeber zwei weitere vom Freistaat Bayern getrennte rechtlich selbstständige Einheiten geschaffen. Zunächst die Landkreise als Gebietskörperschaften (Art. 1 LKrO) sowie die Bezirke als höchste Stufe der kommunalen Verwaltungsebene. In der Bayerischen Verfassung werden Landkreise und Bezirke in Art. 10 BV unter dem Begriff der Gemeindeverbände angesprochen.[18]
Landkreis und Bezirk sind jeweils Gebietskörperschaften, denen als überörtliche Verwaltungsträger diejenigen Aufgaben obliegen, die nicht oder nicht mehr von den Gemeinden als örtliche Verwaltungsträger wahrgenommen werden (können).[19]
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Die Aufgaben werden den Gemeindeverbänden dabei gesetzlich zugewiesen, während die Gemeinden einen universalen, allzuständigen örtlichen Aufgabenbereich aufweisen. Da der Landkreis als mittlere Stufe der kommunalen Verwaltungsebene (mittelbare Staatsverwaltung) auch das Landratsamt als Verwaltungsbehörde (staatlich, Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO) kennt, zeigt sich hier besonders deutlich die Verzahnung kommunaler und staatlicher Verwaltung. Nach Art. 37 Abs. 1 LKrO ist das Landratsamt sowohl Kreisbehörde (für den Landkreis als Gebietskörperschaft) als auch in seiner Funktion als Kreisverwaltungsbehörde unterste staatliche Verwaltungsbehörde. Hierin ist die Doppelfunktion des Landratsamtes angelegt.[20]
Hinweis
Beachten Sie aber an dieser Stelle bereits, dass anders als bei Staatsbehörden den Landkreisen und Bezirken kein Weisungsrecht gegenüber den Gemeinden zukommt. Die jeweiligen Aufgaben der Gebietskörperschaften grenzen sich nach ihrer Örtlichkeit/Überörtlichkeit ab. Ein Art. 55 BV vergleichbares Hierarchieverhältnis ist hier nicht existent.
3. Das Verhältnis zwischen der Staatsverwaltung und der kommunalen Verwaltungsebene
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Das Rechtsinstitut, das die staatliche Verwaltungsebene mit der kommunalen verknüpft, ist die in Art. 83 Abs. 4, 6 BV angesprochene Staatsaufsicht. Diese ist Korrelat zur gemeindlichen kommunalen Selbstverwaltung. Je mehr Raum die Verfassung in Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV der kommunalen Selbstverwaltung einräumt, umso eher bedarf die Art der kommunalen Aufgabenerfüllung der staatlichen Kontrolle.
a) Doppelfunktion des Landratsamts
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Ausgehend von Art. 37 Abs. 1 LKrO ist das Landratsamt sowohl Behörde des Staates (Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO), als auch Behörde der Gebietskörperschaft Landkreis (Art. 37 Abs. 1 S. 1 LKrO).
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Deutlich wird diese Zweiteilung auch in Art. 37 Abs. 6 LKrO, wonach der Landrat beim Vollzug einer reinen Staatsaufgabe als Organ des Staates tätig wird und insofern staatlicher Weisung untersteht (Art. 55 Nr. 5 BV; Hierarchieprinzip). Ebenfalls bestimmt Art. 35 Abs. 3 S. 1 LKrO, dass in Fällen, in denen der Landrat eine ihm gegenüber einem anderen obliegende Amtspflicht verletzt, der Staat haftet, wenn es sich um eine reine Staatsangelegenheit handelt (Funktionstheorie). Im Übrigen haftet der Landkreis (Art. 35 Abs. 3 S. 2 LKrO).
b) Richtiger Beklagter in der verwaltungsgerichtlichen Klausur
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Auswirkungen hat diese Doppelfunktion auch für die Bestimmung der Passivlegitimation in Klagefällen. Steht eine Aufgabe im Mittelpunkt, die gesetzlich eine Staatsaufgabe ist – das Gesetz verwendet hier regelmäßig den Passus „Kreisverwaltungsbehörde“ – so ist die Zurechnung der Rechtsträgerschaft, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO an den Freistaat Bayern vorzunehmen. Er ist das Rechtssubjekt, welches hinter der Staatsbehörde, die selbst keine Rechtssubjektsqualität besitzt, steht. Handelt das Landratsamt dagegen als Kreisbehörde (Art. 37 Abs. 1 S. 1 LKrO) – das Gesetz spricht hier nun im Regelfall vom „Landkreis“ und nimmt eine weitere Differenzierung nach Wirkungskreisen vor – so muss die Zurechnung an die Gebietskörperschaft, sprich den Landkreis selbst erfolgen.
Beispiel
Soweit das Landratsamt im Gemeindegebiet einer kreisangehörigen Gemeinde (keine Große Kreisstadt!) eine Baugenehmigung erteilt, handelt es als Kreisverwaltungsbehörde im Sinne von Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO. Es liegt nach Art. 53 Abs. 1 S. 1 BayBO ein Tätigwerden einer Staatsbehörde vor. Bei Versagung der Baugenehmigung ist in diesen Fällen der Freistaat Bayern mittels einer Verpflichtungsklage in Gestalt der Versagungsgegenklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) zu verklagen. Anders ist es, wenn der Landkreis zum Beispiel einen Müllgebührenbescheid erlässt. In diesen Fällen ist nach Art. 3 Abs. 1 S. 1 BayAbfG[21] der Landkreis zum Handeln aufgerufen. Dieser wird dabei nach Art. 3 Abs. 1 S. 2 BayAbfG im eigenen Wirkungskreis tätig.
| Zuordnung von Aufgaben des Landratsamts/Landkreises | |
|---|---|
| Bauaufsicht | LRA, staatlich,Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 BayBO |
| Wohngeld | Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. § 1 Abs. 1 VO Z/T 965 |
| Kreisstraßenbau | Landkreis, eigener WK,Art. 5 LKrO, Art. 58 Abs. 2 Nr. 2, 41 S. 1 Nr. 2 BayStrWG |
| Rettungsdienst | Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. Art. 4 Abs. 1 BayRDG |
| Kommunalaufsicht | LRA, staatlich,Art. 37 Abs. 1 S. 2 LKrO |
| Gewässeraufsicht | LRA, staatlich, Art. 63 Abs. 1 S. 1 und 2 BayWG |
| Abfallbeseitigung | Landkreis, eigener WK,Art. 5 LKrO i.V.m. Art. 3 Abs. 1 S. 1, 2 BayAbfG |
| Katastrophenhilfe | Landkreis, übertragener WK,Art. 6 LKrO i.V.m. Art. 7 Abs. 3 Nr. 2 BayKSG |
| Ausländerbehörde | LRA, staatlich,§ 71 Abs. 1 AufenthG i.V.m. § 1 S. 1 Nr. 1 ZustVAuslR |
| Sicherheitsbehörde | Landkreis, übertragener WK bei VO Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG/LRA, staatlich bei VA, Art. 6 LStVG |
| Straßenverkehrsbehörde | LRA, staatlich,§ 4 Abs. 1 ZustVVerK |
| Jagdbehörde | LRA, staatlich,Art. 49 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 Nr. 3 BayJagdG |
| Krankenhäuser |