Durante todo este proceso histórico, el país únicamente contó con planes de alimentación y nutrición que orientaban el trabajo en el tema, pero sin contar con una expresión de política más amplia. De allí la importancia de que, en 2008, y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, en el país se haya establecido la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional mediante el Conpes Social 113, producto, entre otras situaciones, de la necesidad de cumplir los compromisos adquiridos con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (junio de 2002) y en la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996.
Según el documento Conpes 113 (Departamento Nacional de Planeación, 2007), “la política es el resultado de un proceso de participación y concertación entre entidades del nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, y por lo tanto se constituye en una política de Estado”. Por lo anterior, esta política va dirigida a la población colombiana, y requiere la realización de acciones que permitan contribuir a la disminución de las desigualdades sociales y económicas, especialmente en los grupos de población más vulnerables.
De forma general, el documento de la política establece un marco conceptual referente a la SAN, describe la situación actual en cada uno de los ejes mediante la utilización de diferentes indicadores y define los principales lineamientos de la política de SAN.
En este sentido, se establecen como principios orientadores el derecho a la alimentación, la equidad social, la perspectiva de género, la sostenibilidad, la corresponsabilidad, el respeto a la identidad y la diversidad cultural. De igual forma se dejan en claro siete estrategias que permitirían el alcance de los objetivos, las cuales, de forma general, se resumen en:
• Desarrollo de una estructura institucional moderna, multisectorial y dinámica.
• Implementación de la política mediante la formulación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), y de planes y programas departamentales, municipales, distritales o regionales de seguridad alimentaria y nutricional.
• Focalización, referida a la aplicación de criterios de entrada, permanencia y egreso de las familias a planes y programas, conforme al Conpes Social 100 de 2006.
• Conformación de alianzas resultantes de procesos de articulación de los distintos sectores involucrados.
• Participación comunitaria y ciudadana como medio indispensable para el logro de los objetivos de la política.
• Información, educación y comunicación en seguridad alimentaria y nutricional.
• Seguimiento y evaluación a fin de que aporte elementos para el análisis de la situación a nivel nacional y territorial.
Cabe resaltar que, para la estrategia de participación comunitaria y ciudadana, la política plantea la necesidad de que los ciudadanos y los sectores sociales se apropien de esta y realicen ejercicios de empoderamiento en diferentes ámbitos; asimismo, se proyecta la sensibilización en torno a la inseguridad alimentaria y nutricional, la conformación de redes comunitarias y el ejercicio del control social. Más allá de estos planteamientos, realiza un compromiso con el proceso participativo en la política de SAN: “Se fomentará la participación ciudadana para la ejecución de la política mediante su vinculación desde la planeación hasta el desarrollo, seguimiento y evaluación de planes y acciones” (DNP, 2007).
Finalmente, la política establece una serie de recomendaciones dentro de las cuales se hace énfasis en la formulación de planes departamentales, distritales y municipales de seguridad alimentaria y nutricional, para lo cual es necesario solicitar el cumplimiento de la política a las entidades territoriales, y que la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional brinde apoyo a las entidades territoriales y promueva este proceso de elaboración o reformulación.
Así, dando cumplimiento a la política a nivel nacional, departamental y municipal, se inició la construcción de los planes de SAN. El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) fue lanzado en marzo de 2013, y se constituye como un instrumento operativo para el cumplimiento de los objetivos de la política; además pretende guiar la construcción e implementación de los planes territoriales. La Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Cisan) fue la responsable y partícipe de la construcción del plan.
Antes de la publicación del plan nacional de SAN, un número significativo de departamentos había iniciado e incluso finalizado la construcción del plan regional, encontrándose por ende en la etapa de implementación. Así es como para 2012, de los 32 departamentos, 25 y Bogotá Distrito Capital, contaban con un documento planteado o en proceso de elaboración, según se puede interpretar del “Informe cualitativo de avances en asistencia técnica en seguridad alimentaria y nutricional” del ICBF y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (2012). Como resultado de la revisión de los documentos de planes departamentales disponibles en línea o facilitados por agentes institucionales, en la tabla 1 se puede ver el informe actualizado del avance en esta tarea.
Es importante aclarar que esta revisión fue complementada y actualizada con la información contenida en el “Compilado nacional del estado actual de los planes departamentales de SAN” (Ministerio de Salud y Protección Social; FAO, 2015).
Tabla 1. Listado de Planes Departamentales de SAN
Fuente: Elaboración propia a partir del “Informe cualitativo de avances en asistencia técnica en seguridad alimentaria y nutricional” (ICBF y Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2012) y de los documentos de los planes SAN encontrados en línea.
Se puede observar, entonces, que 29 departamentos, más el Distrito Capital, cuentan con un documento final o en proceso de construcción, de los cuales 24 están aprobados por ordenanzas departamentales y decretos. Además, mediante la revisión de cada uno de los documentos disponibles de los planes, se elaboró una matriz de revisión (tabla 2) que resume los principales hallazgos alrededor de la inclusión de la participación comunitaria en el proceso de formulación de los planes de SAN, y por tanto fue posible llevar a cabo una primera aproximación a los criterios que guían la selección del estudio de caso.
Como primer hallazgo es importante resaltar que muchos planes fueron formulados antes de que la Política Nacional de SAN se oficializará en el Conpes 113, por lo cual se entiende que fueron regiones con iniciativa previa en el tema, pero también que en estos planes no se tomaron en cuenta los lineamientos, principios y estrategias establecidos en el Conpes, y en especial la estrategia de participación comunitaria, que es el tema de interés de esta revisión.
Por otro lado, en cuanto a la participación comunitaria en el proceso de formulación de los planes, se halló que en la mayoría de los documentos no se registra la forma en que se dio el proceso, y tampoco se describen la metodología ni los actores involucrados en ella. En general, los planes se derivan de la construcción internamente realizada en el respectivo comité de SAN, que en la mayoría de los casos contó con la participación de los gobernadores, las diferentes secretarías departamentales, el ICBF, Acción Social, el SENA, universidades públicas y privadas, corporaciones