Los Consea se encuentran conformados en diferentes niveles: uno nacional, uno para cada estado y uno para cada municipio. En cada escenario, el Consea recibe, analiza y prioriza los avances de la Conferencia Nacional, Estadual o Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que se reúne cada cuatro años. Las determinaciones y directrices elaboradas por el Consea continúan entonces el camino hacia su aterrizaje en políticas o planes en una tercera instancia: la Cámara Interministerial o Intersecretarial (dependiendo del nivel al que se dé) de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Caisan). Vale la pena aclarar que antes de llegar al debate plenario del Consea, las formulaciones y propuestas se preparan en diferentes comisiones temáticas permanentes, y asimismo, pueden organizarse grupos de trabajo para el estudio de temas específicos. Finalmente, las decisiones tomadas y aprobadas por el consejo en pleno pueden manifestarse en resoluciones, recomendaciones o en una exposición de motivos que se dirige a la presidencia.
La apuesta del Consea ha generado controversias frente al nivel de incidencia de la participación social en las decisiones finales de las políticas públicas de SAN, considerando que el Consea nacional presenta una condición de “consejo de asesoramiento del Presidente de la República”, por lo cual las determinaciones que allí se tomen tienen un carácter propositivo y no son obligatorias para el Ejecutivo. Desde la perspectiva de Leão y Maluf, esto podría ser resultado de la pretensión de intersectorialidad del sistema, por lo cual hacer obligatorios los mandatos del Consea desconocería otros espacios de deliberación en política social que son igualmente legítimos e incluso portadores de más experiencia y madurez institucional (correspondientes a otros estamentos gubernamentales). De esta manera, la eficacia de las propuestas del Consea no solo dependen de su contenido, sino de factores políticos relacionados con las aspiraciones de sociedad y la coordinación intersectorial, así como de la capacidad de movilización y presión social para respaldar las decisiones de los consejeros.
Por último, es importante resaltar los aspectos que desde la experiencia brasileña se han encontrado para el desarrollo de un papel activo e informado, de asesoramiento público tanto por parte de los representantes del Gobierno como de los líderes de la sociedad civil. Así entonces debe conocerse en profundidad la realidad de la comunidad, identificar los grupos vulnerables, las políticas públicas que los acogen, ampliar la información sobre el presupuesto público, reconocer los problemas coyunturales, monitorear el desarrollo y la implementación de las determinaciones locales, valorar nuevas formas, lenguajes y potenciales de participación social, e invertir estatalmente en el desarrollo de las capacidades de sus funcionarios y consejeros.
1.2. Una mirada a las políticas públicas de seguridad alimentaria y nutricional en Colombia
La seguridad alimentaria y nutricional ha sido una preocupación constante en el mundo, por sus relaciones y consecuencias en el desarrollo humano. A nivel internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las Cumbres Mundiales sobre Alimentación, la Declaración del Milenio y, en Colombia, la Constitución Política de 1991, reconocen el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre.
Por tanto, las acciones encaminadas a garantizar el acceso a los alimentos y la nutrición de la población colombiana han sido temas asumidos de manera permanente por los diferentes gobiernos, sectores y entidades desde décadas atrás, por lo cual la inclusión de la seguridad alimentaria y nutricional en la política pública colombiana es resultado de una larga sucesión de enfoques, tanto conceptuales como de la forma de realizar la intervención, evolución que a la vez responde a las condiciones históricas nacionales, pero, en especial, a las características políticas y económicas mundiales.
En el tema agropecuario, en 1944 se crea el Instituto Nacional de Alimentos (INA; luego se llamaría Idema) con el cual se monta una red nacional para el abastecimiento de alimentos, que no solo compraba la producción, sino que además acercaba los productos a la población a precios subsidiados. Sin embargo, con la creciente producción de alimentos en el país a partir de los años 1960, progresivamente esta red se desmonta. En 1961, se conforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), con el fin de resolver los problemas estructurales en el campo, relacionados principalmente con la inequidad y la ineficiencia en la distribución de los factores de producción, así como para avanzar en el proceso de modernización de la economía rural. No obstante, debe resaltarse que estos propósitos aún se encuentran retardados.
Simultáneamente, y en concordancia con la situación de América Latina, Colombia recibió la ayuda humanitaria del gobierno de Estados Unidos tras la Segunda Guerra Mundial. Se incluían programas enfocados hacia la nutrición y alimentación, que se complementaron con los programas dirigidos desde la Secretaría Nacional de Asistencia Social (Sendas), creada en 1954 por el gobierno de Rojas Pinilla, y que, entre otras acciones, se encargaba de la entrega de mercados a las familias más pobres (Señal Colombia, 2014). Sendas se ocupaba de la canalización de las ayudas internacionales recibidas, y se convirtió en la semilla para que en 1968 se creara el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), y para que en 1969 se iniciara el Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria (Pronenca), con el objetivo de atender a los grupos más vulnerables a la desnutrición, a través de los servicios de salud y las escuelas primarias.
Para 1974, el Gobierno acordó el desmonte gradual de la ayuda alimentaria internacional y puso en marcha una política de nutrición y desarrollo rural, bajo la orientación del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2007), y con la creación del Consejo Nacional de Alimentación y Nutrición se estableció el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PAN) y el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI), el segundo para garantizar la disponibilidad y producción de alimentos en el territorio nacional. Estos tenían como un importante frente de acción el mejoramiento de las complejas condiciones socioeconómicas del campesinado, que con el Incora no habían sido resueltas. Sin embargo, en los años 1980 estos programas comienzan a desgastarse y, se podría decir, a ser reemplazados por planes de desarrollo enfocados a impulsar el campo.
A principios de los años 1990, en el país se da gran importancia al fomento de la lactancia materna. Con la participación en la Conferencia Internacional de Nutrición realizada en Roma, que comprometió a 159 países participantes a elaborar Planes Nacionales de Alimentación y Nutrición para disminuir los índices de desnutrición y hambre en el mundo, Colombia asume el compromiso, y en 1996, mediante documento Conpes n.° 2847, se aprobó el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición (PNAN) 1996-2005, como herramienta intersectorial para abordar la problemática nutricional y alimentaria (ICBF, s. f.). En su ejecución, y como resultado de su evaluación, se establecieron avances en la disminución de la desnutrición, la ampliación de acciones y coberturas, el desarrollo de programas de complementación alimentaria y logros en la fortificación de alimentos, así como otros avances a nivel técnico y normativo.
Por su parte, en 1994, con la expedición de la Ley 160, se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se estableció un subsidio para la adquisición de tierras y se reformó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Mediante esta ley se aspiraba dinamizar el mercado y facilitar el acceso a la propiedad, pues se propuso reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos encaminados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad. Sin embargo, los resultados estuvieron lejos de responder a las expectativas, especialmente en el caso del subsidio a la compra de tierras, puesto que se presentaron dificultades