Manual sobre los aspectos legales de la regulación de los servicios públicos económicos. Ricardo Leyva-Flores

los precios de los servicios para ajustarlos a los costes, porque si se aplica la regulación antes de reequilibrar los precios la empresa regulada, puede actuar estratégicamente para obtener beneficios. En la misma línea, es muy importante que el regulador saque de la cesta de servicios regulados con el IPC-X a aquellos que se comercializan de forma competitiva. Así, la empresa no tiene posibilidad de actuar estratégicamente para perjudicar a la competencia.

      – Dificultad en definir el periodo regulatorio

      Asimismo, la metodología del price cap tampoco define criterios para determinar el periodo regulatorio. Debido a ello, se debe considerar que, si el periodo regulatorio es demasiado largo, perjudica a los consumidores porque retrasa la repercusión en los precios de las mejoras de productividad, pero si, por el contrario, es demasiado corto, las empresas tienen menos interés en reducir los costes, dado que rentabilizan su eficiencia durante menos tiempo (Bel et al., 2009).

      Debemos precisar que este método de regulación es preferible en aquellos entornos donde la prioridad es inducir a la empresa regulada a emplear su infraestructura existente de manera más eficiente (Armstrong y Sappington, 2007).

      5.4. Regulación por comparación (Benchmarking)

      Baldwin et al. (2012) explican que, usualmente, al inicio del periodo de control de precios existe una brecha entre el desempeño real de una empresa regulada y las mejores prácticas. Es probable que la brecha sea grande al comienzo, pero si la regulación price cap funciona correctamente, debería disminuir con el tiempo. Sin embargo, para hacer frente a la brecha, el regulador debe decidir qué tan rápido es razonable cerrarla. En este escenario, aplica la regulación por comparación.

      El benchmarking es un método de regulación por incentivos que se utiliza habitualmente para regular, simultáneamente, a varias empresas que disfrutan de un monopolio regional. Consiste en recoger información de la actividad y funcionamiento de cada una de las empresas reguladas con el fin de estimar una función de costes eficientes para el sector. Esta función de coste es utilizada, posteriormente, por el regulador para establecer los precios (Bel et al., 2009).

      Entonces, en virtud de la regulación por comparación, el precio se determina en función de la información de empresas que no compiten entre sí, pero tienen una similitud de costos. A partir de ello, el regulador puede construir una curva de costos mínimo eficientes, de tal manera que las empresas con costes inferiores a los niveles de referencia se consideran eficientes y las que se sitúen por encima de ellos son ineficientes. Para este último caso, el ente regulador puede exigir un mayor esfuerzo para reducir los costos.

      Debemos indicar que la principal dificultad de la regulación por comparación radica en determinar los factores que se compararán de las empresas, pues en caso se observen factores ineficientes, se determinará una curva de costos también ineficientes.

      Al respecto, Bel et al. (2009) sostienen que el proceso de cálculo de la curva de eficiencia debe tener en cuenta varios aspectos. En primer lugar, es necesario definir un indicador de la productividad de las empresas para identificar a las más eficientes. El segundo factor que el regulador ha de considerar son los precios medios de cada empresa, estableciendo las ponderaciones que corresponden a los precios de los diferentes servicios que ofrece. En tercer lugar, es importante tener en cuenta que los precios deben garantizar la viabilidad financiera de la empresa regulada. Aunque la existencia de beneficios puede ser un indicador de eficiencia, no es menos cierto que hay otros elementos que pueden influir en la cuenta de resultados. Finalmente, el regulador ha de asegurarse de la calidad de los servicios que la empresa proporciona a los usuarios.

      5.5. Regulación por empresa modelo (yardstick competition)

      La regulación por empresa modelo consiste en comparar empresas similares del mismo mercado y establecer un modelo de costes que permita medir la eficiencia de las empresas comparadas.

      Este tipo de comparación se denomina “yardstick competition”. Shleifer (1985) desarrolla este tipo de regulación explicando que se refiere a la regulación simultánea de empresas idénticas o similares. Bajo este esquema, las recompensas de una empresa determinada dependen de su posición frente a una empresa en la sombra (empresa modelo), construida a partir del promedio adecuado de las opciones de otras empresas del grupo. Por lo tanto, cada empresa se ve obligada a competir con su empresa oculta. Si las empresas son idénticas o si la heterogeneidad se tiene en cuenta de manera correcta y completa, el resultado de equilibrio es eficiente.

      En la práctica, este tipo de regulación se aplica fijando a cada una de las empresas un precio que considera la eficiencia de la totalidad de las empresas de un sector. Esto ocasiona que cada empresa del sector tenga motivos para comportarse de forma más eficientes, pues cuando sus costos sean menores que los que se le fija obtendrá beneficios. En caso contrario, si la empresa muestra costes inferiores, podrá incurrir en pérdidas que la estimulen a tratar de reducir sus costos.

      La principal ventaja de este método de regulación es que la comparación de costes de empresas del mismo sector permitirá al ente regulador conocer, a mayor detalle, la estructura de costos de las empresas y el funcionamiento de las mismas. De esta manera, se estaría reduciendo la brecha de la asimetría de información.

      Respecto a las dificultades que se presentan al momento de aplicar este tipo de regulación debemos considerar las siguientes:

      – Unificar estructuras de costos diferentes

      Baldwin et al. (2012) indican que existe el problema obvio de que las empresas reguladas generalmente no brindan sus servicios en circunstancias idénticas. Las áreas a las que sirven difieren en términos de topografía, factores como el clima y el suelo, y el nivel y la estructura de la demanda. Tanto el tamaño de la población como el desglose de la demanda entre los usuarios de servicios comerciales y residenciales varían de un lugar a otro.

      Debido a ello, se debe tener en cuenta que las empresas pueden tener diferentes estructuras de costos en la medida que cuentan con distintas formas de producción, y, por ende, sus costos unitarios suelen ser distintos. Estas diferencias ocasionan que durante el proceso regulatorio las empresas impugnen la fijación del precio, expresando su disconformidad con la comparación.

      – Riesgo de colusión

      Asimismo, existe el riesgo de colusión. Si los operadores se organizan juntos y acuerdan mantener sus costos en un nivel innecesariamente alto, cada uno tendrá derecho a un precio correspondientemente más alto y se ahorrará el esfuerzo de producir eficientemente. Si el número de empresas involucradas es pequeño, entonces, será un peligro grave, pero, como en otros contextos, el riesgo de colusión disminuye a medida que crece el número de empresas (Baldwin et al., 2012).

      Al respecto, Shleifer (1985) sostiene que este riesgo no es alto por dos razones: en primer lugar, porque el regulador está en posición de detectar la conducta colusoria y reprimirla mediante sanciones. En segundo lugar, porque cuando existen una gran cantidad de empresas resulta ser más complicado coordinar una estrategia de colusión, pues solo basta que una empresa se desvíe del acuerdo colusorio para detectar la conducta.

      Capítulo II

Privatización y regulación de los servicios públicos en el Perú1

      1 Este trabajo está orientado a los servicios públicos comprendidos bajo el ámbito de competencia de las entidades señaladas en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, a los que denominados en el primer capítulo como servicios públicos económicos.