En clara contraposición a la doctrina de la soberanía popular, la teoría de la “soberanía nacional” afirma el carácter indivisible de la soberanía y la atribuye a la “nación”. El punto de partida de esta concepción, cuya formulación se reconoce a Sieyés en los debates de la Asamblea Constituyente francesa de 1789, es la negación de la soberanía del monarca y su radicación en un ente sintético y abstracto: la nación. Dice por ello Carré de Malberg que “(...) la idea esencial formulada por los hombres de 1789 (...) fue que el Estado no es más que la personificación de la nación. El Estado es la persona pública, en la que se resume la colectividad nacional”45.
Al ser un ente abstracto, una persona moral, la Nación solo se expresa y actúa a través de sus representantes. Su voluntad es la de sus representantes y estos obran en su nombre concretando, así, la existencia real de aquel ente: “En la doctrina de la soberanía nacional (...) la nación es una persona investida de una conciencia y de una voluntad. Esta voluntad es soberana. Esta soberanía es ejercida por los gobernantes, en nombre y como representantes de la nación”46.
La idea de la soberanía nacional no sólo rechaza la soberanía del monarca y, por consiguiente, el régimen político que se sustenta en ésta, es decir la monarquía absoluta, sino que, igualmente, se opone a la soberanía popular que atribuye la soberanía a cada individuo–ciudadano fundando así un régimen de democracia directa. Al atribuir la soberanía a la nación y afirmar su carácter indivisible, establece que aquella sólo puede obrar mediante sus representantes, lo cual se convierte en el fundamento del gobierno representativo. Este, en efecto, es un régimen político caracterizado por el hecho de que el pueblo elige representantes para que estos gobiernen y legislen en nombre de la nación. Tales representantes gozan de plenas facultades para ejercer esas funciones y, por ello, las leyes que aprueba el Parlamento —a diferencia del criterio afirmado por Rousseau— tienen plena validez y no necesitan ser ratificadas por el pueblo.
En esta concepción, la designación de representantes aparece como una función antes que, como un derecho, por lo cual podía ser atribuida —como en efecto sucedió en las primeras etapas del Estado Liberal— a sólo una parte de la Nación, conduciendo a la limitación del sufragio.
2.3. Naturaleza jurídica. Mandato imperativo y mandato representativo
Las doctrinas de la soberanía popular y de la soberanía nacional han influido decisivamente en la concepción de la representación política, habiendo originado, respectivamente, dos formas de ésta, de diferente naturaleza jurídica: i) el mandato imperativo y ii) el mandato representativo.
2.3.1. Mandato imperativo
Hay en esta noción una aproximación a la figura del mandato de derecho privado, caracterizada por el hecho de que el apoderado debe representar la voluntad del poderdante y la consiguiente facultad de éste de revocar al apoderado que no gestiona debidamente sus asuntos.
La concepción privatista o de Derecho Privado, subsistió durante las monarquías absolutas como fundamento de la representación de los estamentos en los parlamentos o cortes eventualmente convocadas por los monarcas. Los delegados de los distintos estamentos representaban a éstos y se encontraban sometidos al mandato imperativo de quienes los habían elegido pues debían representar los intereses particulares de éstos, a quienes debían rendir cuentas y quienes, a su vez, podían revocarlos. Ello en razón de que la tarea principal de tales parlamentos consistía en aprobar los impuestos requeridos por los monarcas para financiar sus raleadas arcas, lo cual repercutía en el patrimonio de los representados47. A esta clase de representación se refiere despectivamente Rousseau cuando sostiene que “La idea de los representantes es moderna: procede del gobierno feudal, de ese inicuo y absurdo gobierno en el cual la especie humana se ha degradado y en la cual el nombre de hombre ha sido deshonrado”48.
Sin embargo, la concepción del mandato imperativo no descansa en una concepción privatista49 sino en la idea de la “soberanía popular” desarrollada por Rousseau, conocida, también, como la teoría de la “soberanía fraccionada” en cuanto postula que la soberanía está dividida entre todos los ciudadanos, a cada uno de los cuales pertenece una fracción de ésta. La “voluntad general” que rige al Estado es la concurrencia de las voluntades individuales de los representantes, los cuales no representan a un ente ideal y abstracto como la “Nación” sino a una realidad concreta: el pueblo, conformado por los ciudadanos, titulares individuales de una parte de la soberanía.
Pero, si bien el fundamento doctrinario del “mandato imperativo” no descansa en una teoría de derecho privado sino en la concepción de la soberanía popular, sus rasgos típicos lo asemejan al mandato que rige en las relaciones privadas. Estos son los siguientes:
a) El representante representa al cuerpo de electores que lo ha elegido y está jurídicamente subordinado a éstos pues es su comisario, debiendo seguir sus instrucciones y actuar sólo en el marco de éstas. En la Asamblea Constituyente de 1789, Pétion de Villeneuve sostuvo que “Los miembros del cuerpo legislativo (...) son mandatarios: los ciudadanos que los han elegido son comitentes; luego esos representantes quedan sujetos a la voluntad de aquellos de quienes reciben su misión y sus poderes. No vemos ninguna diferencia entre estos mandatarios y los mandatarios ordinarios: unos y otros obran con el mismo título, tienen las mismas obligaciones y los mismos deberes”50.
b) Como sucede en el mandato privado, el mandante tiene el derecho, en todo momento, de revocar el mandato conferido, aunque lo hubiera otorgado por un tiempo o período determinado. Se trata de una facultad discrecional que el poderdante puede ejercer sin limitación alguna, pues el mandato imperativo supone la subsistencia de una vinculación jurídica —no sólo política— entre el representante y sus electores después de haber sido elegido, es decir, durante el desempeño de su función. De allí que resulte coherente en esta perspectiva, que dicho representante deba ser exponente de la voluntad e intereses de sus electores y que éstos, de encontrarse insatisfechos con aquel puedan revocarlo antes de que concluya su período de ejercicio.
c) El mandatario es responsable ante sus mandantes (electores) por la forma en que lleve a cabo su cometido en función de las obligaciones contraídas con ellos al momento de ser elegido, razón por la cual tiene el deber de rendirles cuentas de sus actos.
2.3.2. Mandato representativo
La noción de “mandato representativo”, se basa en la idea de la separación jurídica entre el representante y sus electores, de modo que aquel una vez elegido puede actuar con total independencia y no está obligado a seguir instrucciones de sus electores ni a rendirles cuentas. En este sentido es una noción completamente opuesta a la del “mandato imperativo” como lo destaca Carré de Malberg: “El diputado no realiza un mandato que lo encadena, sino que ejerce una función libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que decide por sí mismo y bajo su propia apreciación. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electorales, sino que forma su opinión y emite su sufragio según su conciencia y sus opiniones personales. En una palabra, es independiente con respecto a sus electores. Desde todos estos puntos de vista, existe una absoluta divergencia entre la representación de derecho público y el sistema del mandato”51. Una clara explicación de la noción del mandato representativo y el rechazo al mandato imperativo se encuentra en el célebre “Discurso a los electores de Bristol” pronunciado por el político y escritor inglés Edmund Burke, en 1774. En esta pieza oratoria, Burke afirmó:
Dar una opinión es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinión de peso y respetable, que un representante debe alegrarse siempre de escuchar y que debe estudiar siempre con la máxima atención. Pero, instrucciones imperativas, mandatos que el diputado está obligado ciega e implícitamente, a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarias a las convicciones más claras de su juicio y su conciencia, son cosas totalmente desconocidas en las leyes del país y surgen de una interpretación fundamentalmente equivocada de todo el orden y temor de nuestra constitución52.
Esta concepción del mandato representativo reposa en la idea de la “soberanía nacional”, según la cual la soberanía pertenece a