De allí que el anclaje de este libro sea la línea general que impone el Convenio 81. No la legislación peruana, que esperemos sea temporal y siga evolucionando. Puede que, dentro de unos años, la legislación peruana cambie, pero creo que este libro seguirá manteniendo la vitalidad del anhelo de una inspección de trabajo imparcial, fuerte y eficaz.
Este es un libro que me ha costado varios años escribir. Ha sido un libro difícil, con muchas horas de reflexión. Sobre todo, me llevó mucho tiempo entender la finalidad global y omnicomprensiva del Sistema General de Inspección. No obstante, me quedo muy feliz con el resultado, por dos razones. Primero, porque creo que viene a confirmar la existencia de una línea de investigación, que poco a poco viene llamando la atención de muchos laboralistas. A pesar de su importancia práctica, la inspección laboral fue un tema casi excluido de las aulas universitarias y, por ende, estuvo lejos de la reflexión de los estudiantes y de los docentes. Segundo, porque me permite cumplir con la palabra empeñada hace casi 10 años a los inspectores e inspectoras de SUNAFIL. En el 2011, cuando tuve la suerte de ser su compañero de trabajo, les prometí escribir un libro acerca de su noble labor que en aquel momento empecé a admirar.
Finalmente, agradezco a la doctora Ruby Cruzado por tener la gentileza y paciencia para revisar el borrador de este trabajo y formular diversas observaciones que he agregado como aportes a este libro.
Elmer G. Arce Ortíz
Capítulo I
Fundamento de la inspección laboral
1. EFICACIA DEL SISTEMA JURÍDICO
Un sistema jurídico no puede construirse únicamente sobre la base de normas jurídicas que establezcan deberes y derechos para las personas, pues requiere también de normas que adjudiquen potestades a quienes deban velar por su aplicación. En los sistemas jurídicos son los jueces los encargados de definir el alcance de los deberes y derechos de las personas que se enuncian en las normas y de ordenar su cumplimiento cuando alguien desobedece.
De este modo, todo sistema jurídico necesita no solo de normas, sino también de poderes que de manera coercitiva obliguen a su cumplimiento. El poder que respalda la aplicación de la norma permite evitar que la misma se transforme en una disposición simbólica.
Usualmente, esta potestad de aplicar las normas recae en el juez. No obstante, los sistemas jurídicos contemporáneos han adjudicado potestades coercitivas también a la administración pública. Al lado de los jueces, existen servidores públicos premunidos de poderes especiales para sancionar incumplimientos de normas jurídicas1. Por ejemplo, las normas de tránsito no serían cumplidas si la policía no impone multas por incumplimientos. La Policía cumple un ro l sancionador y disuasivo de actos contrarios al orden público. En otros casos, será la inspección tributaria o la inspección laboral las encargadas de hacer cumplir las leyes2.
Lo que pasa en las normas de tránsito es que el incumplimiento a la norma jurídica se agota en el acto de incumplimiento. Y la sanción tendría un carácter punitivo y a la vez disuasivo de nuevos incumplimientos. Es decir, un sujeto se pasa una luz roja y este acto antisocial no existe más, salvo que el sujeto infractor lo repita en otra oportunidad. El policía simplemente levanta una infracción e impone una multa, porque ya no puede impedir que se pase la luz roja. Ese hecho ya sucedió. Es cosa del pasado. Así sucederá también con los delitos penales, solo que por su trascendencia respecto al orden público ya no será suficiente el pago de una multa sino será necesario una sanción que implica pérdida de la libertad. Dicho de otra manera, ya no se puede revertir la situación de incumplimiento de la norma, por lo que el Estado solo cumple una función punitiva.
Me parece importante esta reflexión, porque la labor del policía es muy parecida a la del inspector de trabajo. Ambos son servidores públicos que vigilan el cumplimiento de la normativa. Sin embargo, la gran diferencia está en que la mayoría de los incumplimientos laborales no se agotan en un solo momento, puesto que sus efectos se mantienen en el tiempo al generar un perjuicio continuado al trabajador. Digo la mayoría, porque existen algunos casos en que los actos de incumplimiento se agotan en el momento de su ocurrencia y no pueden revertirse, pero son los menos. Si pensamos en que a un dirigente sindical no le otorgaron licencia para asistir a una reunión de negociación colectiva, es evidente que el atentado a la norma jurídica se produjo y no existe más. Esa reunión ya es parte del pasado y no existe en el presente. Aquí, el inspector levantará su acta de infracción y podrá imponer una multa, sin que pueda revertir la situación de incumplimiento. En este caso, el debate del sistema jurídico debiera ser si una multa es suficiente para reprimir violaciones de derechos constitucionales o si es necesaria una sanción de mayor envergadura para reprimir estos incumplimientos inconstitucionales (por ejemplo, pena de cárcel).
Pero, lo cierto es que estos casos son excepcionales. En la mayoría de ellos, los incumplimientos laborales mantienen efectos perjudiciales para el trabajador, incluso después de impuesta la multa. Por eso, el inspector de trabajo sanciona con la multa, pero además debe preocuparse en mayor medida por revertir la situación de incumplimiento3. Piénsese en el no depósito de la Compensación por Tiempo de Servicio (CTS) durante los primeros quince días de mayo, es evidente que el inspector levantará un acta de infracción y acto seguido impondrá una multa. El problema aquí es que el no pago de la CTS se puede mantener a pesar de la multa. Ello, con el agravante, que el incumplimiento de pago no solo perjudica al Estado, sino de manera concreta al otro sujeto de la relación: al trabajador.
El incumplimiento no es cosa del pasado ni se agota en un solo momento, como las infracciones de tránsito o los delitos penales, al contrario, el incumplimiento sigue causando perjuicio al trabajador y esta situación puede permanecer en el tiempo. Incluso, después de impuesta la multa. Lo mismo sucede con los contratos temporales fraudulentos que deben convertirse en indeterminados, en tanto el inspector puede imponer una multa al empleador, pero el incumplimiento puede continuar tiempo después del pago de esta.
Debe concluirse que la función del inspector de trabajo es muy similar a la del policía, ya que con su poder ayudan a la ejecución de las normas jurídicas4. En ambos casos, apoyan la labor judicial desde la administración pública5. Esto es, coadyuvan a que el sistema jurídico sea más eficaz y que sus normas no sean meramente simbólicas. Pero, dicho esto, también debe señalarse que la naturaleza de los incumplimientos laborales en su mayoría es distinta y, por tanto, la labor del inspector de trabajo, así como el papel que juega la multa, debe valorarse en función de la eficacia del sistema jurídico. Dicho de otra forma, un sistema jurídico será eficaz cuando el inspector a través de su acción o de la imposición de la multa coacciona al empleador para lograr el real cumplimiento de las normas. La multa no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe traducirse en una “sanción adecuada” para revertir el incumplimiento del empleador. La labor de la inspección será eficaz si, además del cobro de la multa por el tesoro público, impide que el acto ilegal del empleador siga generando perjuicios en el trabajador6.
Finalmente, sin órganos que velen por la aplicación real de las normas jurídico-laborales, éstas devendrían en meras proclamas vaciadas de contenido. La inspección de trabajo es parte de este engranaje administrativo que fortalece la eficacia de un sistema jurídico.
2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DEL SISTEMA GENERAL DE INSPECCIÓN
Si bien la inspección de trabajo aporta poder de coerción administrativo y, por tanto, eficacia para el cumplimiento de normas laborales, hoy en día es trascendental admitir que la actividad inspectiva encuentra su razón de ser también en las obligaciones internacionales suscritas por el Perú. Obligaciones internacionales que no pueden ser desatendidas. Así, el Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado por resolución legislativa de 1 de febrero de 1960 y denominado Convenio relativo a la Inspección del trabajo en la industria y el comercio, impone al Perú la necesidad de implementar un sistema de inspección encargado de “velar