Trabajo denso y creativo, que conjuga elegancia jurídica, pensamiento sistemático y nomológico, disciplinadamente discursivo y reflexivo “Inspección de trabajo” ha logrado fundir lo general con lo particular y lo coincidente con lo original. Y también ha logrado combinar, con ponderación, el rigor conceptual y el lenguaje constructivo.
Por todas estas razones, y por otras muchas que aún cabría invocar, felicito de manera muy sincera al autor de la obra, agradeciéndole la confianza depositada en este prologuista, al tiempo que reafirmo su talla intelectual y la madurez científica de su trabajo.
Fernando Valdés Dal-Ré
Catedrático de Derecho del Trabajo
Magistrado del Tribunal Constitucional de España
1 Cfr. art. 3.2 Convenio núm. 81 OIT.
2 RD 1-3-1906, por el que se aprueba el Reglamento para el Servicio de la Inspección de Trabajo.
Introducción
El objetivo principal de toda inspección laboral es convertirse en una herramienta eficaz para cautelar los derechos sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Y ello queda demostrado, ya que, si la inspección laboral no existe o simplemente es una “herramienta simbólica”, entonces ese objetivo principal será un anhelo más que una realidad.
En los últimos años, el Perú ha ido evolucionando hacia un Sistema General de Inspección del Trabajo, tal como lo propugna el Convenio 81 OIT (aprobado y ratificado por el Perú). La consolidación de este Sistema General, no obstante, ha tenido sus marchas y contramarchas básicamente en dos sentidos: fortalecimiento orgánico y extensión del ámbito de fiscalización. Entiendo que ambas dimensiones son fundamentales para lograr la eficacia del Sistema General de inspección.
Por fortalecimiento orgánico, como objetivo estratégico, debe entenderse no solo la unidad orgánica de la Inspección Laboral, en tanto tomamos a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) como Autoridad Central, sino sobre todo insistir en una reingeniería organizativa que se preocupe por los componentes procedimentales y humanos del Sistema General de Inspección. Tan importante es concebir a SUNAFIL como una unidad orgánica independiente y técnica, que no admita injerencias políticas de ningún tipo, como también fortalecer la discrecionalidad de los inspectores y de las autoridades sancionadoras en el ejercicio de sus funciones, así como simplificar los procedimientos internos para convertirlos en rápidos y eficientes. En esa línea, se puede contar con una inspección laboral sólida y contundente en la búsqueda de su finalidad histórica, que no es otra que la de lograr el cumplimiento efectivo de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud.
Por extensión del ámbito de fiscalización, se parte del hecho de que la inspección laboral debe ser omnicomprensiva, tanto de su ámbito sustantivo como personal. No es imaginable una inspección eficaz si ésta existe solo para fiscalizar un pequeño grupo de derechos o a un limitado número de trabajadores y empleadores. En los últimos años, el mundo del trabajo viene dando una atención sin precedentes a los llamados derechos fundamentales y a la protección de la vida y la salud del trabajador. Un Sistema General de Inspección no puede estar de espaldas a esta realidad, si lo que pretende es su eficiencia. Pero ello, también abona en el sentido de incluir como sujetos pasivos de fiscalización a todos los trabajadores y empleadores sin distinción, más todavía en un país como Perú donde existen muchos regímenes laborales y donde el Estado mantiene un régimen de impunidad por sus incumplimientos laborales.
Ahora bien, estructuradas las líneas generales de lo que significa fortalecimiento orgánico y extensión del ámbito de fiscalización, resta analizar desde la legislación peruana si en los últimos años se ha fomentado o no estas pautas políticas. Es decir, ¿podemos señalar que las leyes peruanas privilegian estos fines o, por el contrario, han buscado frustrarlos? Sin duda, hay avances, pero también retrocesos. Insisto, la legislación peruana tiene marchas y contramarchas. Y es, precisamente, el objetivo del libro que ustedes tienen en sus manos. Partiendo de la hipótesis de que estas pautas políticas se encuentran incorporadas en las disposiciones del Convenio 81 de la OIT, analizamos la normativa legal peruana en términos de su cumplimiento o incumplimiento del citado Convenio.
No voy a adelantar en esta introducción todos los hallazgos logrados en mérito de esta perspectiva metodológica. Sin embargo, voy a adelantar algunos comentarios generales que, por evidentes, me permiten hacer un balance incipiente en esa dirección. Veamos.
1. El artículo 4 del Convenio 81 OIT señala que la inspección del trabajo debe estar bajo la vigilancia y control de una autoridad central. En Perú, se ven avances en este sentido. Primero se constituyó la Dirección General de Inspección en el seno del Ministerio de Trabajo y, años después, se constituye la SUNAFIL con independencia orgánica del Ministerio de Trabajo. La consolidación de SUNAFIL depende de la construcción de una verdadera independencia técnica, que se encuentre al margen de las opciones políticas del Ministerio y de los gobiernos regionales. Aquí tenemos un déficit legislativo que superar. Quizá la elección del superintendente debe perfilarse hacia la coronación de una línea de carrera de los propios inspectores de trabajo o, de repente, hacia su elección por órganos tripartitos entre candidatos ajenos a intereses políticos.
2. El artículo 6 del Convenio 81 OIT reclama independencia e imparcialidad de los inspectores, así como los artículos 17 y 18 del mismo Convenio reconocen “discrecionalidad” a los inspectores para tomar las distintas medidas inspectivas. El inspector es quien valora en los hechos si debe advertir o aconsejar en vez de iniciar un procedimiento sancionador. Nuestra legislación, por el contrario, en los últimos años ha obstaculizado la discrecionalidad de los inspectores, tratándolos como meros autómatas. Prueba de ello, es que los inspectores hoy en día son obligados a efectuar un requerimiento y también son obligados a imponer multas tasadas sin poder graduar su monto.
3. El artículo 18 del Convenio 81 OIT fomenta la imposición de “sanciones adecuadas que habrán de ser efectivamente aplicadas”. En este caso, las sanciones han de ser equilibradas, pero también los procesos de imposición de esas sanciones deben ser rápidos y efectivos. La legislación peruana otra vez opta por burocratizar sobre todo el procedimiento administrativo sancionador, con la recarga de funciones para la autoridad instructiva y la autoridad sancionatoria. Incluso, se incorpora la figura de la caducidad del proceso administrativo a los nueve (9) meses, lo que permite que pasado ese tiempo ya no se pueda sancionar al empleador a pesar de la infracción cometida.
4. El artículo 2 del Convenio 81 OIT incide sobre un marco de materias de fiscalización bastante amplio. Incluye las laborales, las de derechos fundamentales y las de seguridad y salud en el trabajo. Aquí ha habido avances en la línea de defender un sistema con inspectores especializados. Sin embargo, en Perú el número de inspectores sigue siendo muy magro, de cara a asegurar una fiscalización eficaz. Los cerca de 700 inspectores con que cuenta SUNAFIL, siendo la mayoría inspectores auxiliares con competencias restringidas por la propia ley, dan cuenta de las limitaciones estructurales de nuestra inspección laboral.
5. A pesar de que el artículo 3 del Convenio 81 OIT pone énfasis en el encargo central de la inspección de trabajo: velar por el cumplimiento “de las condiciones de trabajo”, sin importar si el empleador es el Estado o no, normas infralegales o directivas internas de SUNAFIL han determinado que los inspectores peruanos no pueden fiscalizar a los trabajadores de Contratos Administrativos de Servicios (CAS). Estos trabajadores contratados por el Estado peruano, y que constituyen casi el 60% de sus trabajadores, no cuentan con el apoyo de la inspección de trabajo a efectos de hacer valer sus derechos.
Como se puede ver, muchas de las bases organizativas y dogmáticas que formula el Convenio 81 OIT son vistas como anhelos de una inspección laboral