El desarrollo de esta doctrina se debe a que la Corte Constitucional realmente ha asumido un papel mucho más comprometido con los objetivos constitucionales y sociales, sobre todo con los que cobijan a los sectores más reprimidos y vulnerables de la sociedad, “en la medida en que se da a la tarea de buscar soluciones definitivas a los problemas de naturaleza estructural que se presentan en el país”68.
Ante estos retos de vulneración sistemática, masiva y continuada, se ha visto sobrepasado el domo de defensa de la acción protectora por excelencia (la tutela), que es exclusiva de la persona que solicita la salvaguarda y protección de la justicia. Pero, además, esta vulneración es seguida de una serie de omisiones de las autoridades para atender de manera pronta y adecuada la situación, lo que implica un obstáculo y la dificultad de subsanar las principales falencias de ese estado de cosas contrarias al texto constitucional, lo que conlleva la repetición y prolongación de las violaciones en el transcurso del tiempo.
Estas situaciones, al ser generalizadas y reiteradas dichas prácticas inconstitucionales por parte de las autoridades gubernamentales, traen como consecuencia que los grupos afectados de la población utilicen los mecanismos de garantía secundaria que ofrece el Estado de Colombia, esto es, la acción de tutela, con el fin de que se les brinde amplia protección y se les restituyan los derechos afectados. En consecuencia, al ser masiva la vulneración, se da un fenómeno de congestión del sistema jurisdiccional, pues muchas personas acuden a solicitar la guarda y protección de la tutela frente a la situación generalizada.
En cuanto a las omisiones de naturaleza legislativa, administrativa y presupuestal que traen como consecuencia la afectación masiva y estructural, la Corte Constitucional ha señalado reiteradamente en su jurisprudencia que “su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades”69. Por esto, se demanda a un conjunto de autoridades negligentes la realización de las acciones y la asignación de recursos suficientes y necesarios para suprimir la situación contraria a los derechos humanos contenidos en el bloque constitucional.
En este escenario el propósito es que el conjunto de políticas que despliega el Gobierno nacional sean perceptivas frente a los retos de gran calado que implican los derechos humanos, es decir, que tengan un enfoque y desarrollo orientado por los derechos humanos. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en sus sentencias una guía orientadora al sostener que “una política pública no es el conjunto de promesas y de directrices que una autoridad pública formula en un texto. Una política pública la constituye el conjunto de acciones y omisiones de una autoridad sobre una cuestión”70. Por lo tanto, resulta indispensable contar con una dimensión material y tangible del conjunto de derechos y libertades fundamentales contempladas y exigidas en la carta política colombiana.
Ahora bien, la Corte ha ordenado una serie de medidas para contrarrestar el estado de cosas inconstitucional, las cuales consisten en que:
1) se diseñen y pongan en marcha las políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional; 2) se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; 3) se modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitución; 4) se reforme el marco jurídico cuyas falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional; y 5) se realicen los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.71
Ciertamente, estos casos hito de la Corte Constitucional han repercutido en la actuación del resto de poderes, toda vez que se han llevado a cabo acciones de tipo legislativo, como la Ley 1448 de 2011, y acciones de naturaleza administrativa, como la expedición del Decreto 250 de 2005, por medio del cual se creó el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia; el Decreto 1660 de 2007, que reglamentó parcialmente el artículo 19 de la Ley 387 de 1997; y el Decreto 790 de 2012, entre otros72.
Aquí resulta importante precisar que en toda ocasión la Corte Constitucional se ha involucrado en la formación de las políticas públicas encaminadas a corregir el estado de cosas inconstitucional. En relación con ello, García Jaramillo sostiene tres fases en las que participa la Corte en correspondencia con la política, a saber: “1) interviene protegiendo un derecho social en un caso concreto mediante una orden específica de garantía a ese derecho; 2) imparte otra orden para que se diseñe un programa de atención integral, luego de confrontar la realidad con un juicio de naturaleza constitucional; 3) además de impartir órdenes estructurales con remedios, establece plazos”73.
A partir de lo anterior somos testigos de que la Corte Constitucional no consuma su labor con la simple emisión de la sentencia, sino que en vía de su cumplimiento asume un papel activo de poder colaborador para materializar los fines que se ha propuesto el denominado Estado social y de derecho, involucrando en esa labor al resto de los órganos del Estado, y tiene en cuenta a la población más deprimida y afectada en sus derechos. Sin duda alguna, ese funcionamiento implica una verdadera garantía secundaria de los derechos proclamados en el bloque constitucional, cumpliendo con ello el compromiso en torno a la justicia que se lleva a cabo en su jurisdicción, “ya que es la primera sede de actuación para impartir justicia, así como para defender, proteger y resarcir las violaciones a los derechos humanos”74.
Al llegar a este punto, no debemos dejar pasar de soslayo que la vulneración continuada y general de los derechos fundamentales, cuyas causas corresponden a una naturaleza que se califica de estructural, no solo transgrede las obligaciones en el plano interno, las cuales derivan de la carta política colombiana, sino que contravienen diversas disposiciones internacionales, como es el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José).
En relación con lo anterior, podemos afirmar que el Estado incumple con las obligaciones instituidas en el artículo 1.º del citado pacto:
1. Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.75
Tal y como lo ha precisado el juez interamericano Eduardo Ferrer, dentro del artículo 1.º del Pacto de San José se establecen las obligaciones mínimas, de los Estados, de respeto y garantía de los derechos humanos, representando con ello “la piedra angular sobre la cual descansa el sistema de derechos y libertades de dicho instrumento y, en gran medida, el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”76. En ese mismo sentido, la Convención Americana, en su artículo 2.º, señala la obligación inherente de adoptar medidas legislativas que garanticen el ejercicio de libertades y derechos, tal como se transcribe a continuación:
Artículo 2. Deber de adoptar disposiciones de derecho interno.
Si el ejercicio de los