8) Principio de Progresividad
Según la ley argentina, los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos42. También es recogido en la Declaración de Quito43:
(66) Principio de progresión: Con el fin de lograr el desarrollo progresivo y el cumplimiento del Estado de Derecho en materia ambiental, los Estados, entidades sub-nacionales y organizaciones de integración regional deberán revisar y mejorar periódicamente las leyes y políticas destinadas a proteger, conservar, restaurar y mejorar el medio ambiente teniendo en cuenta la evolución de las políticas y los conocimientos científicos más recientes.
Se sostiene, también, que la progresividad se relaciona con el avance y éste con la proporcionalidad” (Lorenzetti, R. y Lorenzetti, P., 2018). Además, responde a ideas de temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientización, de adaptación, vinculándose, a su vez, con su contracara, que es el “retroceso” sobre el que versa el próximo principio a tratar.
9) El Principio de No Regresión
Se denomina “principio de no regresión”, al enunciado en virtud del cual queda impedido a los poderes públicos suprimir o disminuir, sin más, los estándares jurídicos de protección alcanzados en materia de derechos fundamentales (Gatica, 2015). También se lo conoce con otras denominaciones, tales como: “no retroceso”, “prohibición de retrogradación”, “intangibilidad”, standstill, “cláusula de status quo o de eternidad de los derechos fundamentales”.
El principio de no regresión se afirma en un contexto global en que la sociedad se descubre atravesando un cambio de paradigma, signado por lo desproporcionado del aumento demográfico en relación con los recursos naturales disponibles y la proyección de ambas variables en un espiral ascendente de pobreza y contaminación. A su vez, el principio de no regresión encuentra fundamento en su carácter esencialmente preventivo: previene de medidas regresivas que importan un permiso -otorgado por el ordenamiento jurídico- para una afectación negativa del medio ambiente, coadyuvando así al cumplimiento de una de las finalidades primordiales del Derecho Ambiental. Sin embargo, no es un principio absoluto: el poder legislativo, fundamentalmente, será el encargado de evaluar en qué excepcionales circunstancias una medida regresiva es admisible.
En la República Argentina, el principio de no regresión puede extraerse a la luz de los artículos 28 y 41 de la Constitución Nacional. En tanto que el último consagra el derecho todos los habitantes “a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, el primero establece que “los principios, garantías y derechos reconocidos no serán modificados por las reglas que reglamenten su ejercicio”. Siguiendo con el artículo 43, este impone a todos los habitantes del pueblo argentino el deber de preservar el ambiente, y establece una manda dirigida específicamente al Poder Público en los siguientes términos:
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho (…) Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
De este modo, el sistema instaurado no plantea dudas en cuanto a que si se impone al Estado Nacional el deber de sancionar leyes marco de protección; aquellas normas provinciales que las complementen deben guiarse siempre por los imperativos de protección del ambiente (Art. 41 CN), progresividad (Art. 4 Ley General del Ambiente) y razonabilidad (Art. 28 CN). De lo anterior se desprende, que una ley provincial que disminuya los estándares de protección establecidos en las denominadas leyes de presupuestos mínimos nacionales, resultará a todas luces inconstitucional. Es decir que, el principio de no regresión tendrá por finalidad consolidar los incrementos que, progresivamente, van alcanzándose en materia de protección ambiental. Las normas y políticas ambientales estarán en conformidad con el ordenamiento jurídico en tanto se ajusten a ciertos parámetros, que deberán ser tomados en cuenta por el juez al momento de presentarse la discusión en sede judicial.
Luego de esta enunciación y breve explicación de cada principio, cabe aclarar que hoy en día, casi todos los principales instrumentos ambientales internacionales –vinculantes y no vinculantes- contienen o hacen referencia a dichos principios o conceptos fundamentales, los que, de esta forma, se han convertido en el motor de la legislación ambiental en permanente evolución.
3. El marco regulatorio del Derecho Ambiental en Argentina. La Ley General de Ambiente y sus principios
La carencia de normas constitucionales antes de la década de 1980 en las provincias, y en la Nación en 1990, no fue obstáculo para el desarrollo teórico y normativo del Derecho Ambiental –sostiene Botassi (2004).
Las primeras referencias a nivel constitucional referidas al medio ambiente aparecieron en las Constituciones provinciales, sancionadas a partir de 1983 con el restablecimiento de la democracia; y a su vez, con ellas, la formulación de las políticas ambientales de manera explícita y a través de instrumentos normativos. En este sentido, las constituciones de las provincias de La Rioja y de San Juan de 1986, establecieron el deber estatal de preservar el medio ambiente, mientras la Constitución de Santiago del Estero –también de 1986- asignó a las autoridades locales la “protección del ecosistema” y del “equilibrio ecológico”. Más tarde, todas las provincias argentinas, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, incorporaron disposiciones de ese tipo en sus normas fundamentales.
Si bien no todas las provincias han dictado su Ley General de Ambiente y la Nación, como se ha visto, lo hizo en el año 2002, la decisión de dictar las leyes generales permitió formular políticas y crear instituciones consolidando la gestión pública ambiental en el territorio. De las veinticuatro jurisdicciones provinciales –incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- dieciocho han dictado su Ley General Ambiental. Sólo una –Córdoba- lo hizo en la década del ochenta (1985), tres lo hicieron luego del año 2000, y las catorce restantes promulgaron sus normas durante los años noventa.
En lo que respecta a la Constitución Nacional, en su redacción originaria, no poseía disposiciones ambientales, aunque era posible inferir normas protectorias del entorno humano y de la calidad de vida, de algunas de sus normas y principios fundamentales. Por ejemplo, si tomamos el Preámbulo, se puede observar que los representantes provinciales a la Asamblea Constituyente de 1853 consolidaban la unión nacional con el objeto de “promover el bienestar general”, enumerándose entre las facultades del Poder Legislativo “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de las provincias”; también, el artículo 14 bis de la Ley Suprema incorporado en el año 1957, asegura al trabajador “condiciones dignas y equitativas de labor”.
Posteriormente, en las “Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administración Ambientales”, celebradas en Buenos Aires en 1974, se recomendó que, cuando la Constitución Nacional fuera reformada, se agregara una norma indicando que
…los habitantes, las autoridades públicas y las personas jurídicas, tienen el deber de cumplir y de no omitir los actos conducentes a la preservación del entorno y la calidad de vida, o a la corrección del deterioro ya sufrido por éstos (Botassi, 2004).
Más tarde, en el “Primer Congreso Argentino del Ambiente” (Buenos Aires, agosto de 1981), se recomendó el reconocimiento expreso, a nivel constitucional, de un derecho subjetivo a vivir en un medio ambiente digno (Botassi, 2004). Finalmente, con la reforma constitucional de 1994, se introdujeron las siguientes normas, que son el fundamento constitucional del Derecho Ambiental en Argentina:
Todos