La conversión del golpe en una guerra y la consideración del papel de la contrainteligencia en ella condujeron a otro tipo de reflexiones y a la creación de otro tipo de organismos en la primavera de 1937. Quizá el más importante de ellos fue la OIPA, la Oficina de Propaganda Anticomunista, dirigida por Marcelino de Ulibarri, un carlista muy próximo al conde de Rodezno que había sido miembro de la Oficina de Prensa y Propaganda en Pamplona en los primeros instantes de la sublevación. Como ya se ha demostrado, la oficina cumplió un destacado papel en la captación de rumores y opiniones y en el seguimiento de la prensa extranjera para conocer lo que ocurría en la retaguardia republicana. Informaciones que ayudaron a desarrollar una efectiva labor de represión tras la ocupación del territorio enemigo (Ollaquindía, 1995; Mikelarena, 2015: 251-262). Esta fue la experiencia que aportó Ulibarri cuando llegó a Burgos, donde influyó en el perfeccionamiento de los servicios de investigación a través de decretos reservados en el marco del ecuador de la guerra.
En ese contexto, la OIPA tuvo un protagonismo innegable, creada el 20 de abril como una agencia de contrainformación que dependía de la Secretaría General del jefe del Estado. El vínculo casi personal con Franco y su desempeño en la recogida y análisis de material propagandístico explican la progresiva preocupación del «Estado campamental» franquista por conocer y definir al «enemigo». A finales de mes Franco nombró a Marcelino de Ulibarri jefe de la Delegación de Servicios Especiales, encargada específicamente de la recogida de documentación. A diferencia de la OIPA, compuesta de personal militar y voluntarios, Servicios Especiales estaba íntegramente formada por guardias civiles que se habían destacado en diferentes servicios durante la guerra.9 La creación de Servicios Especiales hizo que desde entonces la recopilación de material fuera una prioridad, y la toma de Bilbao en julio de 1937 constituyó la primera oportunidad para su actuación en un núcleo urbano de importancia. El día 14, Ulibarri y el conjunto de mandos militares recibieron un documento desde el Cuartel General del Generalísimo que dejaba clara la nueva orientación de la guerra:
Son frecuentes las ocasiones en que nuestro Ejército, por sus continuos y victoriosos avances, ha de actuar en plan de ocupación militar de territorios conquistados durante cuyo período, entre las múltiples misiones que se presentan, es una importante la de salvar toda clase de documentación de centros oficiales (militares y civiles), políticos y sociales, que han de proporcionar una interesantísima información, en primer lugar para el inmediato desarrollo de las operaciones, en otro aspecto para el descubrimiento de responsabilidades por el movimiento disolvente que puso a la nación al borde de su ruina y siempre como material precioso para facilitar el juicio de la Historia10 (las cursivas son mías).
El cambio de rumbo iniciado en noviembre de 1936 ante las puertas de Madrid, unido a la reorganización del espionaje y la creación de la OIPA, cristalizó después en una forma concreta de concebir la guerra, más allá de las maniobras militares. Mediado el año de 1937, la preocupación por la gestión de la información en la persecución del enemigo y el control de las ciudades aún en poder de la República se concretó en una planificación más específica. El paso «de las balas al expediente» en la represión franquista, como se ha denominado de manera metafórica este proceso, tuvo mucho que ver con la experiencia acumulada en los núcleos urbanos durante ese año. En agosto el Estado Mayor del Ejército del Centro procedió a reformular los Servicios de Orden y Policía de Madrid. Su jerarquía se reforzó a través de la jefatura de un teniente coronel a cargo de 100 agentes de policía distribuidos en las comisarías y la Brigada Especial. También se amplió el resto de fuerzas, integradas por varias compañías de la Guardia Civil y unos 3.000 voluntarios militarizados. Se detallaban, asimismo, las funciones de los comisarios de distrito, encargados de labores de vigilancia e investigación, registros, precintos de edificios y, por supuesto, detenciones, en rigurosa coordinación con la Auditoría de Ocupación, que ya había dictado la orden de captura de quienes se habían destacado en la defensa de Madrid en el otoño-invierno anterior. Respecto a la gestión de Madrid, destacaban las funciones de abastecimiento y justicia por la importancia que se les otorgaba. En el caso de la primera, llama la atención el cambio de mentalidad respecto al volumen de mercancías que debían movilizarse: 300 vagones de tren diarios para alimentar a 200.000 familias, para lo que se hacía necesario una mayor intendencia con diferentes bases de partida en las provincias próximas a Madrid. En cuanto a la justicia, había 16 juzgados militares permanentes esperando a instruir actuaciones.11 Aunque el grueso de la estructura y las funciones de la columna seguían intactas, quedaba claro que los mecanismos de control y la forma de gestionar la futura ciudad ocupada, con el protagonismo indiscutible de la justicia militar, sí habían sido objeto de reflexión por parte de las autoridades franquistas (Pérez-Olivares, 2015).
El desarrollo más relevante fue, sin embargo, el del Servicio de Recuperación. La caída de Santander el mismo mes de agosto fue la demostración de que, en una ciudad grande, la recopilación de información debía hacerse en los primeros instantes tras la ocupación. Allí los servicios de inteligencia italianos se habían adelantado en el registro de instituciones tan importantes como el Socorro Rojo Internacional o el Estado Mayor de los efectivos soviéticos (Gómez Bravo y Marco, 2011). Era necesario reforzar el servicio, sobre todo teniendo el deseo de entrar en Madrid siempre en el horizonte:
En la actualidad el Servicio de Recuperación de Documentos cuenta con unos cinco equipos compuestos de 4 personas cada uno, incluyendo a los chóferes que son de confianza del Servicio.
Para actuar en el Frente de Aragón, o bien en el de Madrid, estos equipos junto con los 6 coches de que dispone el Servicio, son completamente suficientes para seguir con éxito la marcha de las operaciones.
Ahora bien, en el caso de una caída vertical de unos de estos frentes tenemos el ejemplo de Gijón, al ocuparse ciudades de la importancia de Madrid, Valencia y Barcelona […] es una cosa harto segura que el Servicio fracasaría por falta de elementos. Y precisamente fracasaría en aquellos centros donde los enemigos han actuado con mayor intensidad y más cantidad de elementos extranjeros rusos y de las brigadas internacionales12 (la cursiva es mía).
La necesidad de anticipar cómo se llevaría a cabo la ocupación de una ciudad llevó a Ulibarri a perfilar el diseño del Servicio de Recuperación. Para ello, se ultimaron dos documentos internos de decisiva importancia: el propio reglamento del servicio y las «Normas para la entrada en una ciudad ocupada». El primero era un estudio de cuatro páginas donde el delegado Ulibarri expresaba