Efectivamente, durante las últimas tres décadas se ha vivido en el país —con mayor ímpetu por las administraciones de Uribe y Santos— un ensamblaje jurídico e institucional ligado a los intereses del gran capital en el territorio colombiano. Se ha impuesto la lógica de la acumulación de capital por desposesión, pues se legalizó —específicamente en el Gobierno Santos— el despojo de tierras obtenidas ilegalmente, se crearon las condiciones para la monopolización comercial mediante la firma de TLC, el modelo extractivista minero-energético se extendió a zonas de comunidades de asentamiento y de reservas ambientales — paramos, reservas forestales e inclusive selvas vírgenes— y, finalmente, se integró la economía colombiana a la lógica especulativa del sistema financiero: la bancarización.
La globalización y la legislación minera en Colombia
La extracción de recursos naturales no renovables se ha convertido, en las últimas décadas, en la base de la política económica de Colombia, ante el fracaso el modelo cepalino de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), cuyos antecedentes de implementación en la historia del país se dan en el periodo que va de 1931-1951 con la expansión de la economía del café y la creación de centros urbanos con capacidad de compra para el mercado de la naciente industria del país. Sin embargo, el periodo de 1951 a 1970 se considera como el auge del proceso de sustitución de importaciones, el cual termina en el año de 1990 con la apertura económica, cuando se pensaba que esta le iba a crear una enorme dinámica al sector industrial ante el aumento del consumo de los hogares. Empero, el efecto fue el contrario porque la debacle del sector manufacturero se produjo a finales del siglo pasado —específicamente en el año de 1997—, donde las tasas de crecimiento eran negativas (Misas, 2001).
Con el anterior panorama económico, los últimos Gobiernos del siglo XX y XXI optaron por impulsar una nueva política económica para generar ingresos, dejando de lado al café —este reglón exportador de la economía entró en crisis a finales de los ochenta— e impulsando productos del sector minero como el carbón, el ferroníquel y el oro, que se unen al petróleo, que tiene una larga trayectoria exportadora en Colombia. El nuevo modelo extractivo exportador —minero energético— se caracteriza por el determinante de tamaño y comportamiento del mercado, dado que son productos básicos o commodities, de modo que los precios son determinados por variaciones en el mercado e influidos por los compradores. Los buenos precios generan periodos de bonanza que, en algún momento de los ciclos económicos, exponen a los países que dependen de este sector a la enfermedad holandesa (Bonilla, 2001).
Por lo anterior, para Julio Fierro (2012) el país se estaba perfilando como productor de materias primas y receptor de contaminantes y de pasivos ambientales. El cambio de la política económica se produjo con la expedición de normas mineras impulsadas con el Código Minero del 2001 en el Gobierno de Andrés Pastrana, que establece la política para atraer capitales transnacionales. Sin embargo, fue durante los dos Gobiernos de Álvaro Uribe cuando se aumentaron los títulos mineros en el territorio colombiano de forma exponencial. En la administración Juan Manuel Santos la política económica extractiva fue un eje de su Plan de Desarrollo, al pretender que la locomotora minero-energética se convirtiera en la base del crecimiento del país, tanto para generar empleo como para disminuir la pobreza, lo que no tiene ningún sustento histórico o técnico ante la experiencia de minería de gran escala, como es el caso del Cerrejón en la Guajira. Esto se evidencia en la figura 1.
FIGURA 1. Títulos mineros en Colombia, 1990-2010
Fuente: Sistema de información OTE; Catastro Minero a julio 26 de 2011; Insuasty Rodríguez, Grisales y Gutiérrez León (2013).
En la misma línea de la argumentación, al hacer un recuento sobre la normatividad que regula la actividad minera, observamos que el primer Código Minero se expidió en el año de 1988 con el Decreto 2655, que establecía los recursos mineros como patrimonio de la nación, además, reglamentaba la constitución de empresas mineras de capital público. Igualmente, en este código se regula el acceso a los recursos mineros por parte de particulares a través de diferentes tipos de título: contrato de concesión, licencias de exploración y registros mineros de canteras. En el Código Minero era claro que para ser titular minero se debía tener capacidad económica, pero la forma de hacerlo nunca fue reglamentada. Así mismo, en el Código Minero de 1988 la industria minera se declara utilidad pública e interés social en sus ramas de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, transformación y comercialización (Fierro, 2012). Para Fierro, esta normatividad genera consecuencias “sociales y ambientales por la posibilidad de decretar expropiaciones de bienes y cambiar el carácter de reserva forestal mediante el proceso de sustracción” (p. 181).
Como hemos anotado anteriormente, en el articulado de la Constitución de 1991 existe una tensión constante entre una economía abierta y el carácter ecológico, social y multicultural. Después de que se publicó la constitución se impulsaron normas en consonancia con los principios del Club de Roma (1968), los Límites del Crecimiento (1972) y la Conferencia de Estocolmo (1972); por tal motivo, la Ley 99 de 1993 reafirma el articulado del Código de Recursos Naturales (1974), inspirado en las anteriores conferencias, pero introduce el concepto de desarrollo sostenible que será visto como una trampa para producir cambios de fondo, ya que se podrá extraer recursos de manera tal que la tasa de extracción no supere la de la regeneración. Según Fierro:
[…] esta definición es imposible para la extracción de recursos naturales no renovables (minerales, carbón, petróleo y gas), pero de manera absolutamente forzada y sesgada se estableció que, para este tipo de bienes, la sostenibilidad era un trípode sostenido en aspectos económicos, sociales y ambientales, lo cual fue avalado por Naciones Unidas a comienzos de la década de 2000. (p. 183)
Las nuevas corrientes de globalización de las economías y el perfilamiento de las economías de América Latina, siguiendo el Consenso de Washington, marcaron el periodo que antecedió la aprobación de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas (Pardo, 2013). Esta fue la nueva ley sobre minas impulsada en el Gobierno de Samper, con participación activa de instituciones canadienses que se establecieron los mecanismos para implementar una política económica de desarrollo centrada en el sector extractivo. El nuevo Código de Minas se convirtió en el principal generador de conflictos sociales alrededor de la minería, al poner en riesgo los territorios de las comunidades rurales, el agua, los ecosistemas y las leyes existentes. Igualmente, dicha ley acabó las empresas de carácter público o de capital mixto y le dejó al Estado la tarea de promover y fiscalizar la actividad minera. Para Fierro (2012), el nuevo Código de Minas tiene:
[…] un carácter privado del negocio no modifica la declaratoria de la industria minera en todas sus fases como utilidad pública e interés social y reafirma las disposiciones del Decreto 2655 de 1988, en el sentido de la posibilidad de expropiación para el desarrollo de la industria minera, lo cual asegura el conflicto por la posesión del terreno entre sus legítimos poseedores y los titulares mineros. (p. 185)
En el plan de desarrollo del Gobierno de Juan Manuel Santos se estableció la minería como unas de sus locomotoras, al denominar