En la década de los noventa del siglo XX, los distintos Gobiernos impulsaron las políticas neoliberales en la economía nacional y, de esta manera, crearon las condiciones de la apertura económica. Se implementaron varios procesos en relación con el sector rural que, según Absalón Machado (2013) fueron, en primer lugar, el desmantelamiento y privatización de la institucionalidad para el sector agrario; instituciones como el Idema, el Inderena, el Himat, el INPA, el ICA, la Caja Agraria, entre otras, desaparecieron y fueron reformadas en instituciones orientadas a implementar la política de mercado en el sector rural, como la Bolsa Nacional Agropecuaria, Finagro, la Corporación Colombiana Internacional y el Banco Agrario de Colombia. En segundo término, la tierra ingresó en un acentuado proceso de mercantilización especulativa reglado por la figura del mercado de tierras. En tercer lugar, las importaciones alimentarias se acrecentaron y el mercado interno de alimentos y semillas fue tomado por las trasnacionales.
Con la Ley 160 de 1994 se concibe una política de desregulación económica y la creación de los nuevos mercados, con lo cual se introdujo el mercado de tierras como una forma de abordar el problema de la distribución de la propiedad rural en el país. En esta ley se plantea otorgar subsidios para la compra de tierras para los pequeños propietarios y, de esta manera, garantizar el acceso a la tierra por parte de la población históricamente excluida de este derecho. Sin embargo, la negociación voluntaria que se produjo entre campesinado y el propietario, en la práctica, ayudó a fraccionar la mediana propiedad y a sobrevalorar la propiedad rural sin tener en cuenta sus capacidades productivas (Machado, 2009).
Con esta ley se obstaculiza cualquier política redistributiva de la propiedad dirigida por el Estado. Paralelamente, en la década del noventa el conflicto armado en Colombia se profundiza y extiende en todo el territorio nacional —inclusive afectando las zonas urbanas—, razón por la cual los índices de la concentración de la tierra se disparan mediante mecanismos como la violencia, el desplazamiento y las masacres, cuyo fin era despojar al campesinado y las comunidades indígenas y negritudes de sus propiedades. Así, fue palpable la alianza entre terratenientes, narcotraficantes y paramilitares para tal fin.
Entonces, para Absalón Machado (2006), la Ley 160 de 1994 operó bajo el supuesto de ser un dinamizador del mercado de tierras en el país que buscaba ampliar el acceso a la propiedad por parte del campesinado, pero terminó por contribuir a la sobrevaloración y concentración de la tierra, que se produjo por el lavado de activos llevado a cabo por los nuevos propietarios, que en su mayoría eran narcotraficantes o tenían alguna relación con este negocio ilegal. Según Machado, la ley permitió la configuración del modelo neoliberal sobre el mercado de tierras, que no pretendía afectar la concentración de la tierra y las desigualdades sociales, pero terminó teniendo el efecto contrario por un elemento con el que no contaba la política estatal: el conflicto armado.
Por tanto, para Machado (2003), el neoliberalismo concibe al agro desde una visión productiva de los mercados, en la que el Estado debe abstenerse de subsidiar o mantener a la población campesina. Así mismo, la preocupación del Estado y los diferentes Gobiernos es aumentar la competitividad del sector agrícola, reducir la intervención del Estado en los mercados agrícolas, promover la iniciativa privada en actividades productivas en el campo y reorientar la inversión estatal en bienes de beneficio general. Las leyes, los planes de desarrollo y las políticas económicas impulsadas por el Departamento Nacional de Planeación desde la apertura económica en los noventa han respondido a un pensamiento tecnócrata sobre el agro, además, son delineadas por organismos internacionales como la FAO y la OMC.
Para dar una idea de la dimensión de la concentración de la tierra como consecuencia de una política agraria contrarreformista impulsada desde los años ochenta del siglo XX y de la imposición del modelo agroexportador en los noventa, podemos observar información del Catastro Nacional (IGAC y Corpoica, 2002) que establece lo siguiente:
[…] el 0,4 de los propietarios (15 273), poseen el 61,2 % del área predial rural registrada en Colombia, equivalente a 47 147 680 hectáreas (ha) —que en su totalidad corresponden a predios mayores de 500 ha—, mientras que el 24,2 % del área predial rural nacional (18 646 473 ha) se encuentra en manos del 97 % de los propietarios registrados, dentro de los cuales son predominantes aquellos con predios menores de 3 ha (57 %). Los demás poseedores de propiedad rural (2,6 %) poseen el 24,6 % restante de la superficie registrada en catastro. (p. 26)
Según Fajardo (2014), el Estado colombiano desde los noventa del siglo pasado optó por un desarrollo rural que favoreció el modelo económico neoliberal, implementado en el país a partir de la década de los ochenta, sin afectar la estructura de concentración de la propiedad y como alternativa a la reforma agraria que reclamaban sectores académicos y sociales. Este proceso reformista por parte del Estado, establecido en la ley, buscaba la modernización y mercantilización de la propiedad, lo que implica garantizar prácticas de intensificación tecnológica, contempladas en la lógica de la revolución verde, encaminadas a limitar al campesino a su pequeña propiedad sin interferir en las lógicas latifundistas, lo que favorece al monopolio transnacional y convierte a dichas herramientas tecnológicas en la única forma de producción posible para ingresar a los mercados internacionales. Para Luis Jorge Garay (2013):
[…] el proceso actual de titularización de bienes agrícolas y recursos naturales en los mercados mundiales de capitales, la adquisición masiva de tierras, el licenciamiento extensivo del subsuelo para la explotación de recursos naturales no renovables, la implantación de modalidades para la mercantilización del uso de la tierra como el Derecho Real de Superficie (DRS) y la apertura a la inversión extranjera, y acaparamiento del uso del suelo y del subsuelo y/o de la propiedad de tierras en países en desarrollo, por parte de capitales extranjeros y nacionales poderosos, productivos y financieros, es uno de los rasgos distintivos de la etapa contemporánea de la globalización capitalista. (pp. 15-16)
En el proceso de paz entre las Farc y el Gobierno nacional, y la ulterior firma del acuerdo, uno de los ejes transversales para solucionar el problema de la tierra era la creación de un fondo de tierras para posteriormente implementar la Reforma Rural Integral (RRI) en aquellos territorios recuperados a favor de la nación (Planeta Paz, 2012). Paralelamente a la firma del acuerdo, el Gobierno nacional impulsó en el Congreso de la Republica la Ley 1776 de 2016 o Ley Zidres. Esta busca introducir una herramienta que facilita la mercantilización de la tierra, ya que crea los medios jurídicos para privatizar activos públicos por medio de la adjudicación de territorios baldíos para la explotación productiva por parte de empresarios nacionales e internacionales.
Entonces, el Gobierno nacional en su momento dio unas directrices contrarias a la agenda establecida en los diálogos de paz de La Habana y, aún más, a las agendas llevadas a la mesa por los movimientos socioterritoriales. En el tema agrario y territorial, el Gobierno ha objetado leyes orientadas a distribuir baldíos a familias pobres, lo que se había establecido en la Ley 46 de 2011, además de promover la citada Ley Zidres que ha promovido la concentración de la tierra, ante el argumento de la supuesta incapacidad de los pobres —comunidades campesinas— para producir. Por ende, en la Ley Zidres se hace evidente el problema sobre los bienes comunes de la nación, pues en el parágrafo del artículo 14 se especifica que “para la explotación de los bienes inmuebles de la nación se podrá hacer uso de las alianzas públicos privadas, para el desarrollo de la infraestructura pública y sus servicios asociados, en beneficio de la respectiva zona” (Congreso de la Republica, Ley 1776 de 2016).
Como se estableció en la Ley 1776 de 2016 y el Decreto 1273 de 2016, así como en las implicaciones de la Sentencia C-077 de 2017, la zonificación de áreas potenciales para la implementación de las Zidres será conformada por predios identificados previamente por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), lo que se puntualizó en el documento Zonificación de áreas potenciales para el proceso de identificación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social Zidres (UPRA, 2017). Por lo anterior, la aprobación de una Zidres requiere de un informe que integra como mínimo un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, los cuales son