A partir de la información de la Eepemex, se encontró que cuatro preguntas caracterizan a algunas de las competencias administrativas y políticas de los gobernadores. La primera cuestiona la fortaleza de los gobernadores en la definición de políticas públicas: “P3.- Voy a mencionar varios actores políticos del estado. Por favor dígame cuánto poder tuvo cada uno en la determinación de las políticas públicas estatales durante el período evaluado. ¿Mucho, bastante, algo, poco o nada de poder?, b) Gobernador”; la segunda trata sobre la posición del gobernador en el partido del cual proviene, a lo que hemos denominado “liderazgo partidario”: “P22.- Pasando a otro tema, ¿quisiéramos saber cuál de las siguientes frases describe mejor el poder que el gobernador evaluado tuvo sobre su propio partido en el estado durante su mandato?: 5) Era sin dudas el principal líder de su partido, 4) Era el principal líder de su partido, pero había otros dirigentes importantes, 3) Era uno más entre los principales dirigentes del partido, 2) Era un líder partidario menos importante que otros dirigentes partidarios, 1) El gobernador no tenía partido propio”; la tercera y cuarta preguntas tratan sobre la fortaleza del partido político del gobernador: “P3- a) Poder del partido en la definición de política pública, y P24. ¿Qué tan partidista fue el primer gabinete del gobernador evaluado?”.
Con estos indicadores se formó un Índice de Poder del Gobernador (ipg) para cada uno de los 32 casos de gobiernos estatales a partir del método de análisis de componentes principales.[7] La prueba arrojó un resultado positivo y significativo midiendo con tres de los cuatro indicadores expuestos. El resultado es un componente formado que engloba el 62% de la varianza, en primer lugar, por el poder del ejecutivo en la definición de política pública, lo cual aporta 0.553 al componente, mientras que el partidismo del gabinete lo hace en 0.885 y el liderazgo partidario del gobernador en 0.875. El supuesto de Kaiser-Meyer-Olkin se cumple con un valor de 0.567. De esta forma se encontró evidencia de que las capacidades administrativas y políticas presentan comportamientos acordes y nos dan una aproximación de los elementos importantes para observar las fortalezas de los gobernadores.
El comportamiento de los estados es el siguiente: el valor más bajo del índice es el caso de Chiapas con -3.17, y el más alto para Puebla con 1.07, donde el gobernador tiene valores muy altos en los tres indicadores seleccionados. Para el rango 0-1, Chiapas reporta un valor de 0.86 en el poder del partido del gobernador respecto a la definición de política pública, 0.24 en el partidismo del gabinete del gobernador y 0.00 en el grado de liderazgo del gobernador en su partido, debido a que el evaluado en la Eepemex fue Juan Sabines, el cual había sido postulado por el Partido de la Revolución Democrática (prd) aunque pertenecía a las filas estatales del pri.[8]
Como se esperaba, se forman diversas combinaciones de las tres variables utilizadas en el índice, lo que da lugar a diversas variaciones entre los 32 casos. En la mediana se encuentran los estados de Chihuahua y Colima con un poder del gobernador de 0.40 y 0.44, respectivamente; asimismo se observa que el liderazgo del gobernador es más o menos bajo y el partidismo del gabinete y su poder en la definición de política pública mucho más alto. En ambos estados el valor más bajo lo reporta el liderazgo del gobernador en el partido político al que pertenece. Esto significa que la fortaleza del gobernador en el sistema político depende de su relación con el partido local, y que esta es la variable más importante de las tres que componen el índice de poder del ejecutivo. Destaca que el partido político que gobierna en cada estado parece influir en el comportamiento del gobernador, pues los gobernadores más poderosos en esta medición son los del pri (Puebla, Coahuila, Sinaloa, Quintana Roo y Estado de México), mientras que los gobernadores menos fuertes provienen del pan (San Luis Potosí y Tlaxcala) y del prd (Chiapas, Guerrero y Michoacán). Pero, como veremos a continuación, no es solo el partido político del gobernador el que lo hace más fuerte, en esto influye también que dicho partido domine el Congreso, este hecho determina las oportunidades del ejecutivo para influir en el legislativo.
Los datos obtenidos muestran una diversidad de fuerzas de los gobernadores en los estados y que en esa medida no todos son igual de relevantes en los sistemas políticos subnacionales, y que no todos serían igual de “autoritarios”. Esta medición enfocada en las capacidades políticas de los ejecutivos arroja diferencias en cuanto a los papeles de los gobernadores como líderes partidarios y en cuanto a las jugadas políticas que construyen. Se trata de una forma estática de observar las diferencias en las capacidades de acción que, por supuesto, cambiaría conforme se construyen las condiciones coyunturales de cada sexenio, pero que ofrece variables generales que se deben tomar en cuenta cuando interesa obtener una forma más precisa de discrepar entre los poderes de los gobernadores.
¿Qué explica las diferencias de poder entre los gobernadores?
Mostrados los diferentes niveles de poder de los gobernadores en los estados mexicanos, lo que sigue es responder de qué dependen esas diferencias y, en específico, de qué elementos locales dependen. Este apartado expone dos variables que actúan como fortalezas de los gobernadores, las cuales han servido para explicar esos comportamientos diferenciados. La primera es la competencia y cambio político en los estados pues, como se dijo arriba, la inclusión de más actores políticos en la competencia por el poder ha modificado las posiciones de estos; una situación así origina una probable modificación de las capacidades de influencia de los gobernadores de tal manera que los estados con más partidos políticos en el Congreso y diferentes partidos políticos en el ejecutivo tengan gobernadores menos poderosos, y viceversa. El efecto de esta relación es que algunas capacidades políticas de los gobernadores se reducen cuando deben compartir el poder con más actores políticos, debido a que la importancia del liderazgo partidario se debilita cuando el partido no es el principal agente en el Congreso, o cuando a pesar de ser mayoría legislativa se encuentra fragmentado o es poco disciplinado (Weldon, 2002).
La segunda variable explicativa son las facultades constitucionales que permiten y limitan las acciones de los gobernadores, lo que incide en sus capacidades de acción en el entorno del sistema político subnacional.
El hallazgo principal de este apartado es constatar que el aumento en la competencia política influye con mediana intensidad en el poder de los gobernadores en México y que las reglas de la separación de poderes no lo hacen en ninguna medida. Es decir, no es suficiente que las normas y reglas estatales sostengan que los gobernadores no son tan poderosos, pues su poder se define más por los cambios políticos (alternancias, gobiernos divididos, diversidad de los actores en el poder) provocados por el aumento de la competencia política. La importancia de las reglas del sistema político tuvo gran relevancia en los años ochenta en América Latina, cuando se estudiaba el carácter de los sistemas presidenciales y se fue descubriendo que no en todos los casos ello era así (Mainwaring y Shugart, 1993).
La competencia política es vista desde distintos enfoques. En primer lugar se le mide con el número de alternancias en cada estado desde la primera en 1989; en segundo, por el número de gobiernos divididos ocurridos en el mismo periodo, y en tercer lugar, por los efectos del crecimiento de la competencia por el poder: la disciplina del partido del ejecutivo y el tamaño de la bancada del gobernador en el Congreso. Estos últimos datos se obtuvieron de la Eepemex, la cual registró un cálculo aproximado de estos indicadores en cada estado.[9] Mientras que los datos de alternancias y gobiernos divididos fueron retomados de la base de datos “Calidad de las elecciones subnacionales en México (1996-2012)”, y completados con la información disponible en las páginas web de los institutos estatales electorales.
Para reconocer la incidencia de las facultades normativas de los gobernadores se revisaron las 31 Constituciones de los estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Así, se estableció una medición del poder que teóricamente les confieren las leyes, las cuales cambian entre casos por el diverso grado de autonomía que los estados tienen para decidir especificidades de su forma de gobierno, siempre y cuando no salgan del sistema de separación de poderes instituido en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.[10] Se evaluaron las facultades exclusivas del ejecutivo como el poder de veto, de decreto, de necesidad y urgencia,