La restricción de la libertad de expresión de los empleados/funcionarios públicos es una deficiencia democrática importante, en especial en provincias y estados donde la mayoría de puestos de trabajo (y una porción más grande aún de los mejores puestos de trabajo) están controlados directa o indirectamente por el gobierno local. Este hallazgo es consistente con explicaciones de las diferencias entre los regímenes subnacionales que enfatizan el rol de la “autonomía económica” de la población (McMann, 2006; Gervasoni, 2010a). Esto significa que quienes dependen para su supervivencia material de un salario (o alguna otra fuente de ingreso) del gobierno subnacional serán más propensos a recibir presiones o a sufrir castigos de los gobernantes debido a sus opiniones y comportamientos políticos. Sobre todo en contextos de baja institucionalización y alta politización de las administraciones públicas (como en Argentina y México), los empleados del sector público pueden ser penalizados con facilidad por sus empleadores. La expresión de una opinión crítica o la militancia en un partido opositor implicarían para un servidor público el despido, ser reasignado a funciones menos atractivas, o no recibir una promoción que le corresponda. Por eso no extraña que en ambos países los expertos evalúen que la libertad de expresión de los empleados públicos es, en la mayor parte de las unidades subnacionales, considerablemente menor que la de la población en general.
Los resultados de la gráfica 1.4 y los de la gráfica 1.2 (sobre la cobertura mediática de las campañas electorales) sugieren que una de las principales formas en que los oficialismos subnacionales limitan la competencia por el poder es restringiendo la libertad de expresión y las alternativas de información política.
Pesos y contrapesos legislativos e institucionales (subdimensión: limitaciones institucionales)
La democracia liberal supone una serie de límites al poder del Estado, y al poder del ejecutivo, en especial. Los checks and balances están representados en particular (aunque no solo) por los poderes legislativo y judicial. Las Eeppa y Eepemex evalúan las limitaciones institucionales al poder gubernamental a través de preguntas sobre el rol de la legislatura y el tribunal supremo provinciales/estatales como contrapesos del ejecutivo. Los resultados de la gráfica 1.5 muestran de nuevo un patrón similar entre los dos países analizados, pero una situación menos democrática en México. En efecto, la mayoría de las provincias argentinas y los estados mexicanos aparecen en el cuadrante inferior izquierdo, que implica tribunales supremos en buena medida subordinados a los gobernadores y legislaturas que no controlan al poder ejecutivo. Solo uno de los 32 estados mexicanos se ubica fuera de ese cuadrante (Jalisco, pero lejos de la esquina superior derecha); en Argentina, en cambio, dos de las 24 provincias aparecen en el cuadrante superior derecho, y otras seis en los cuadrantes “fuera de la diagonal” que representan situaciones en las que (solo) uno de los dos poderes de control funciona adecuadamente.[7] Es decir, aunque la tendencia general es negativa en ambas naciones, lo es más en México que en Argentina.
En el país sudamericano solo la Capital Federal (o Ciudad Autónoma de Buenos Aires) tiene altos niveles de control tanto legislativo como judicial sobre el poder del ejecutivo. Las provincias de Buenos Aires y Mendoza se ubican en posiciones relativamente democráticas. Muchas más provincias se agrupan en las cercanías del vértice inferior izquierdo: los gobernadores de distritos tales como Formosa, Jujuy, La Pampa, Neuquén, San Luis, Salta, Santa Cruz y Santiago del Estero disfrutan de una casi total falta de controles por parte de los otros poderes. Lo mismo ocurre en una gran cantidad de estados mexicanos, como Chiapas, Coahuila, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Yucatán. Es de notar también la mayor correlación entre ambas variables en el caso mexicano (r = 0.74), respecto del argentino (r = 0.42).
Contrariamente a las anteriores conclusiones acerca del fraude y la inclusión electoral, la subdimensión “pesos y contrapesos” aparece como un déficit de la democracia en la mayoría de las unidades subnacionales evaluadas por los expertos. En realidad, se trata del aspecto más débil de la democracia subnacional (de entre los relevados en este capítulo) tanto en Argentina como en México. Aunque no es sencillo determinar las causas de este estado de cosas, y no hay espacio suficiente aquí para intentarlo, a modo de especulación podría decirse que parece reproducirse a nivel subnacional un patrón habitual en los presidencialismos latinoamericanos, que es el de un presidente política e institucionalmente fuerte que interactúa con legislaturas y judicaturas débiles y/o políticamente subordinadas al ejecutivo. Describir detalladamente y explicar las razones de esta debilidad del control institucional horizontal es sin duda uno de los grandes temas para futuras investigaciones que surge de la descripción comparativa ofrecida en este capítulo.
Represión y discriminación estatal (subdimensión: derechos liberales)
El último aspecto de la democracia que se analizará es el “lado duro” de los regímenes políticos. En concreto, se refiere a los niveles de represión y discriminación estatal subnacional. Como muestra la gráfica 1.6, todas las provincias cuentan con puntuaciones muy positivas en términos de discriminación contra las minorías religiosas (se obtienen resultados similares con otros tipos de discriminación). Sin embargo, hay diferencias interprovinciales no menores cuando se evalúa la represión de las demostraciones públicas: si bien ninguna provincia se encuentra en el nivel más bajo en esta variable, tres (Santa Cruz, Santiago del Estero y Salta) aparecen ubicadas por debajo de su punto medio. La situación es similar en los estados mexicanos, que en general se ubican del lado derecho del subgráfico, pero con algunas excepciones levemente a la izquierda de (o sobre) el eje vertical central (Chihuahua, Guerrero, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Yucatán).
Respecto de la otra variable representada en la gráfica 1.6, la discriminación (religiosa, en este caso), se confirma un patrón ya presente en el análisis de la proscripción de candidatos (gráfica 1.3), la libertad de expresión (gráfica 1.4) y la efectividad de los pesos y contrapesos institucionales (gráfica 1.5): la situación en los estados mexicanos es menos democrática que en las provincias argentinas. Mientras casi no hay indicios de discriminación religiosa en ninguna de estas últimas, en varios de aquellos los puntajes son intermedios, con un par de casos por debajo del eje medio horizontal (Chihuahua y Jalisco, los únicos dos en el cuadrante menos democrático) y algunos más apenas por arriba de ese eje (Baja California, Nayarit, Oaxaca y Veracruz).
En general las zonas menos democráticas de ambos diagramas de dispersión se encuentran despobladas, indicando que no existen problemas graves ni extendidos de represión de manifestaciones o discriminación religiosa a nivel subnacional ni en Argentina ni en México.
Evaluación global de la democracia subnacional
Como una forma alternativa de medir el nivel de la democracia subnacional, hacia el final del cuestionario se proveyó a los expertos del concepto de democracia que se cita abajo:
P. 52. Para las siguientes preguntas necesito definir la democracia como “un régimen político en el que: 1) Los poderes ejecutivo y legislativo son elegidos en elecciones libres, justas y con voto universal, 2) Hay pesos y contrapesos efectivos entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y 3) Se respetan los derechos constitucionales básicos, tales como la libertad de expresión.”
A cada experto se le pidió que evaluara la provincia en el periodo 2003-2007, o el estado en el periodo sexenal completo o a punto de finalizar entre 2001 y 2013. Lo que sigue es la redacción general de la pregunta: “Le voy a mencionar varios gobiernos provinciales y nacionales y quisiera que me diga, tomando en cuenta esta definición, si cada uno de