La interacción especializada, continua y sostenida de las ONG, entre ellas mismas y con los gobiernos, delimita la forma que toma este campo de acción colectiva. Como vemos, la defensa de los DH depende de las habilidades de movilización (tipo de recursos, orientaciones y agendas que movilizan los actores) y la relación que establecen con las dinámicas gubernamentales (políticas, oportunidades y restricciones); de allí la importancia de hacer un corte analítico sobre la forma que ha tomado la acción de las ONG en México desde esta interacción para entender su complejidad y diversidad, además de aportar a la comprensión de las posibilidades y los límites de sus acciones.
La defensa de los derechos humanos después de la alternancia: heterogeneidad de agendas (2000-2012)
Con el triunfo de las demandas por la democratización, traducidas en su momento en la alternancia electoral que llevó al Partido Acción Nacional (PAN) a la presidencia en el año 2000, se presentó un cambio tanto en las lógicas gubernamentales como en la aparición de agendas que generaron una pluralización y ampliación del espacio para la defensa de los DH en México. Analizando este cambio podremos advertir cómo la tensión entre la oportunidad y el constreñimiento que caracteriza la defensa de los DH, en un escenario con alto protagonismo gubernamental en la apropiación de los derechos, explica un campo amplio y heterogéneo en el que no siempre las ONG convergen en intereses, estrategias y objetivos.
Tras la alternancia, los dos cambios más significativos que aparecieron en las lógicas gubernamentales en relación con la política de DH fueron: 1) el reconocimiento por parte del Ejecutivo de la relación que existía entre “democracia” y “derechos humanos”, y 2) una estrategia distinta de apertura del Estado frente al sistema internacional e interamericano de DH con la aceptación de los principales órganos de control y monitoreo.4
La observación internacional directa abrió una oportunidad para la acción estratégica de las ONG de visibilizar la situación de DH en México; en esta inserción de México a la lógica de observación internacional, las ONG aparecían como “aliadas estratégicas” para la circulación de información entre actores diferentes a los gobiernos. Por su parte, los programas de gobierno a nivel nacional en materia de DH se presentaron como un posible espacio de participación y consenso, donde las ONG incidirían en las etapas de formulación e implementación de políticas públicas.
A pesar de estas oportunidades formales, los resultados de las políticas gubernamentales llevaron a una decepción generalizada. Como bien lo demuestra Maza (2009), este cambio fue mucho más retórico que un compromiso real del gobierno, y esto se vio reflejado en los nulos resultados en políticas clave como la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado, la no aprobación de una ley general de derechos humanos, o los conflictos de interlocución en el plan nacional de derechos humanos, entre muchos otros. Estos “fracasos” evidenciaron un mayor interés del gobierno mexicano por socializar a nivel internacional una imagen como promotor de los DH, que un compromiso real de acometer cambios al interior del país.
Este desencanto se sumó al incremento paulatino de los problemas de seguridad con operativos militares que se correlacionaron directamente con el aumento en homicidios, violaciones y masacres, entre otros. La violencia que se vivía en el país desde la década de 1990 se profundizó frente a las políticas de militarización del gobierno de Felipe Calderón (2006-2012), las cuales desataron una ola de violencia y violaciones de DH sin precedentes. De esta manera, la realidad confrontó directamente a las ONG con el gobierno federal, contraponiendo la política militarista a la defensa de las garantías individuales y al reconocimiento de las víctimas, crisis que se agravó con el retorno del PRI (2012-2018) y la continuidad de la violencia.
Más allá de las reformas como la de 2011 y el reconocimiento de los DH con jerarquía constitucional, y un primer intento del gobierno de Peña Nieto de reconocer a las víctimas (por medio de la Ley de Víctimas), los sucesos de Ayotzinapa, Tlatlaya y Apatzingán, entre muchos otros, demuestran la continuidad de la crisis de violencia que vive el país, una crisis que ha abierto nuevos escenarios de rechazo gubernamental a las críticas internacionales en materia de DH (como lo sucedido en el último año en general frente a las críticas y en el caso especial de la Relatoría Especial de Naciones Unidas sobre la Tortura en particular).
De esta manera, luego de la alternancia se dio en México un proceso de apropiación gubernamental de los DH, es decir, la incorporación de la agenda de los DH en la orientación concreta de políticas institucionales del gobierno, lo que dio lugar a una serie de espacios de administración de las demandas por el respeto y cumplimiento de los derechos. A continuación presentamos una descripción analítica de las ONG que, en la interacción con las lógicas gubernamentales, caracterizan el campo especializado de la defensa de los DH en México en el siglo XXI.
ONG orientadas a las dinámicas institucionales estatales
La apertura de espacios de intermediación e interlocución con el gobierno federal tras la alternancia permitió que las ONG emprendieran estrategias para insertarse en los espacios de impulso de trabajo institucional, con lo que reforzaron la apropiación gubernamental del discurso de los DH. Este proceso permitió una paulatina especialización en la relación entre los DH y las políticas públicas, en las que las ONG buscaron incidir con la implementación de proyectos que tuvieran un impacto en la garantía de los derechos.
La interlocución fluida entre ONG y organizaciones estatales también fue posible en la medida que muchos actores que participaron en la movilización social pasaron a formar parte de las instituciones creadas en la alternancia. El papel que pudieron cumplir las ONG se relacionó también con los cambios en los papeles asignados a la sociedad civil en general, con la creación por parte del gobierno federal de figuras como los Consejos Consultivos y Programas de Apoyo y Financiamiento “al tercer sector” en los que participaron activamente miembros de las ONG (Somuano, 2011; Cadena, 2004). En esta línea de trabajo de mediación institucional gubernamental de las ONG, también fue importante la reorientación estratégica que el gobierno del PAN dio a la Secretaría de Desarrollo Social, que buscó legitimar su política social integrando a diversas ONG en funciones gubernamentales dentro de sectores como la educación, la salud y atención a grupos marginados, entre otros, sustituyendo los decrecientes recursos que venían del exterior para la sociedad civil (Bizberg, 2007: 796).
Un caso muy representativo de esta orientación al impulso de políticas institucionales se dio en la Alianza Nacional por el Derecho a Decidir, la cual aglutinó a las ONG Católicas por el Derecho a Decidir, Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), Equidad y Género, e Ipas México, cuyos objetivos eran promover leyes y políticas públicas sobre el aborto y el acceso a servicios de salud de calidad desde la perspectiva de los DH y laicidad del Estado. Muchas de las lideresas de estas ONG han ocupado puestos en consejos consultivos y han sido clave en el impulso de reformas en la búsqueda del reconocimiento de derechos de género y sexuales.
En general, las ONG ubicadas en la Ciudad de México tuvieron una mayor relación de interlocución, incidencia y seguimiento a políticas públicas de carácter federal, así como vinculación con las dinámicas institucionales estatales en sus diferentes instancias. La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) cumplió un papel clave en la socialización y educación sobre DH en la capital, de interlocución y trabajo conjunto con organizaciones de la sociedad civil. Durante la dirección de Álvarez Icaza, entre 2002 y 2009, diversas ONG fueron consultoras y