• El logro de mayor eficiencia y eficacia del Estado, gracias a una mayor articulación entre las demandas ciudadanas y las formas de provisión de bienes y servicios.
• El proceso de descentralización implica un cambio en la estructura y funcionalidad de la Administración pública y de sus procesos de gestión.
A partir de estos planteamientos, fueron evidentes las siguientes tensiones:
• La formalidad del proceso de descentralización y su debilidad en, al menos, dos aspectos. Primero, una debilidad institucional que atraviesa el nivel nacional, se concreta y se vive en el nivel municipal, y evidencia la falta de coherencia y consistencia de los contenidos de las políticas agenciadas por diferentes entidades del orden nacional y departamental, por sus bajos niveles de coordinación y articulación. Segundo, unas reformas erigidas como contrarreformas al proceso descentralizador en el plano fiscal, en el plano de asignación de funciones y competencias –como por ejemplo en el sector de agua potable, y en el desarrollo de la política social –como el Programa Unidos, programa social dirigido y operado directamente desde el nivel nacional–.
• La declaración formal del municipio como eje del Estado descentralizado y la inexistencia de un modelo o estructura coherente de descentralización. De esta forma, la salida en el diseño institucional ha sido definir de manera ambigua las competencias y funciones de los diferentes niveles de Gobierno, y establecer para el ámbito territorial la existencia de instancias (normalmente con participación de la sociedad civil) para cada problema de política pública, grupo poblacional o sector, con funciones que no son coherentes con su composición, roles y capacidad institucional1.
• El surgimiento de los liderazgos y proyectos territoriales de orden democrático, debilitados o eliminados a partir del conflicto armado –que instituyó el poder de la fuerza y la violencia frente al poder de la palabra y de la institucionalidad democrática, con lo cual fue minimizado el papel de la política como construcción conjunta–. En este sentido, los esfuerzos por la creación de escenarios de deliberación, participación y diálogo entre la sociedad y la institucionalidad, así como los procesos de elaboración de las políticas públicas y su implementación, planteados de manera ajena al conflicto armado y la situación de violencia, refuerzan la percepción de contrasentido de la institucionalidad y la realidad territorial.
• Una transformación de los procesos de gobierno territorial, minimizados como proceso de gestión, de regencia o administración. Allí, la autonomía territorial queda reducida, no solo por las propias condiciones institucionales y fiscales, sino vía restricciones legales y normativas en la asignación del gasto, tanto en el monto como en el objeto. En este sentido, han sido reforzados los mecanismos de orientación y de operación de las políticas y programas sociales, que tienen su expresión en los manuales operativos y que minimizan los grados de libertad para la autonomía o adaptación a las condiciones territoriales.
• Una concepción del territorio reducido a un campo operativo, mas no escenario de la construcción autónoma de los proyectos de vida individuales y colectivos. De esta forma, el territorio se reduce al concepto de jurisdicción para el Estado, escenarios de guerra para el Estado y los violentos, y unidades económicas de explotación para los grandes negocios vinculados a los círculos de capital –especialmente en la gran mayoría de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, erigidos como zonas de explotación de recursos naturales y mano de obra–.
Esta primera triada señala, entonces, que las falencias de los procesos de implementación de políticas están relacionadas con una inconsistencia fundamental entre el marco institucional de la descentralización y la definición del municipio como eslabón central en la implementación de las políticas públicas.
Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial
El segundo eje de discusión fue planteado a partir de los conceptos de desarrollo y proyectos de futuro territorial. Para ello, fue analizado el papel de la democracia en estos conceptos. En este sentido, se realizó un balance sobre los diferentes conceptos de desarrollo, que van desde la concepción como crecimiento económico hasta los enfoques de desarrollo humano, los cuales comparten como punto de entrada la necesidad del crecimiento económico como condición sine qua non para el desarrollo. Estas concepciones fueron contrastadas con las de proyecto de futuro colectivo, como un concepto más amplio que permite la inclusión de diversas cosmovisiones del sentido de la acción colectiva. En este punto adquirirían valor, entonces, perspectivas como las de los pueblos indígenas: en la gran mayoría de las situaciones, ellos no comparten la visión del desarrollo, sino que promueven formas de desarrollo endógeno, entendidas como procesos orientados a la reproducción y recreación de los valores, prácticas y formas de vida propios. Este es el caso de las distintas comunidades indígenas que hoy plasman su perspectiva de futuro en los llamados planes de vida.
En este marco, se realizan tres reflexiones importantes:
• El fomento y búsqueda del desarrollo, promovido desde el orden institucional –especialmente desde los niveles centrales de la institucionalidad del Estado, así como de sectores económicos importantes–, entran en contradicción con las perspectivas de futuro colectivo de las comunidades. Las brechas más importantes son las derivadas de las economías de enclave2, como en el caso del departamento del Cesar, o las ligadas a los proyectos energéticos, en el caso de San Carlos (Antioquia).
• La generación de proyectos de futuro está directamente relacionada con el fortalecimiento de los procesos de autonomía local y regional, esto es, el autorreconocimiento y el ejercicio de la autonomía se constituyen en la base de la construcción de proyectos de futuro colectivos. Sin embargo, se hacen evidentes las contradicciones entre la promoción de la generación de autonomías y el ejercicio de estas a través de la participación, así como entre la estructura institucional que determina las reglas de la descentralización y el ejercicio democrático en Colombia. Estas reducen cada vez más el ejercicio de gobierno a la asignación de recursos escasos a acciones previamente determinadas desde el nivel nacional.
• Se evidencia una tensión fundamental entre los ejercicios de participación y las expectativas que estos generan frente a la concepción predominante de la democracia, la cual se asume fundamentalmente como un arreglo institucional de orden procedimental. Los procesos de participación, asumidos como el ejercicio de la autonomía en la construcción de proyectos de futuro, implican no solo la participación política sino el goce de derechos. En esta medida, las asimetrías de poder en el territorio, derivadas de posiciones diferenciadas en lo económico y en lo social, se asumen como limitantes para el desarrollo de una verdadera democracia. Así, esta brecha se percibe como causa de la pérdida de legitimidad de la institucionalidad y como causa de pasividad y desesperanza frente a un futuro más prometedor.
A partir de estas reflexiones, los procesos de implementación de las políticas públicas en el ámbito territorial evidencian la brecha existente entre las expectativas sociales y la oferta institucional, que además se incrementa ante los cierres desde el Estado a los procesos de participación.
Política social, enfoque diferencial y políticas públicas
Las políticas públicas, entendidas en una dimensión como los instrumentos del Gobierno para dar salida a problemas sociales de competencia del Estado, tuvo en cuenta tanto las bondades de las políticas públicas, en términos de ser instrumentos sistematizadores de la intervención, como sus límites para comprender tanto las especificidades de orden contextual –ambientales, culturales, sociales y económicas, que no son superadas por el llamado enfoque diferencial– como la diversidad de proyectos de futuro.
A partir de lo anterior, surgen las siguientes reflexiones:
• Las políticas públicas entran en contradicción