El problema mayor radica en que, desde el punto de vista de la estrategia dominante para el sector agropecuario, el modelo agroindustrial de vocación agroexportadora, que implica consolidar grandes extensiones de tierra, se está imponiendo en Colombia. Hoy se sigue la senda de los ajustes legales para mantener o agravar la desigualdad en la distribución de la propiedad e incluso para amnistiar las ilegalidades, a la vez que estas grandes propiedades resultan valorizarse como fruto de las políticas de fomento.
El proceso de concentración de la tierra se mantiene, aunque ya la propiedad no sea lo único determinante: derechos de uso, concesiones, arrendamiento y otras figuras emergen, y en esa misma línea van las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) y el Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales (OSPTR).
En consecuencia, la agricultura campesina no tiene cabida dentro de este escenario, pues el modelo le apuesta exclusivamente a la gran empresa, con un agravante que en el caso colombiano tiene mal sabor histórico: la propiedad de la tierra no se concentra para producir, sino con fines especulativos o de control territorial35. Aquí se configura otra fuerte diferencia con el modelo tailandés de DA, el cual, como lo hemos observado, desarrolló una apuesta estructural por las economías campesinas.
Adicionalmente, hay otras exigencias que se observan para lograr impactos dentro del acierto teórico, en cuanto a que no era posible que el PNIS se configurase independientemente de la RRI y teniendo en cuenta que los acuerdos del fin del conflicto establecieron por lo menos puntos de complementariedad.
Ese nexo demanda hoy muchas precisiones para saber exactamente los contenidos, tiempos, metodología, institucionalidad y tipo de coordinación para su implementación.
En ese reconocimiento de articulación se infieren unas exigencias institucionales de gran calado, lo cual implicaba replantear el modelo tradicional que se ha venido implementando, tal y como se observa en la historia que se ha sintetizado de las políticas de desarrollo alternativo.
En los acuerdos solo se esbozan los puntos de complementariedad e integración del PNIS con la RRI, y se alcanza a reconocer de manera general: legalización y formalización de la propiedad, adecuación de tierras, vivienda, asistencia técnica, estímulos a la economía solidaria y cooperativa, subsidios, generación de ingresos, crédito, mercadeo y comercialización, programa de compras estatales, provisión de bienes y servicios públicos.
En tercer lugar, no fue claro el reconocimiento a la diversidad socioeconómica, cultural y ambiental regional, y que demanda más flexibilidad en los procesos participativos y en los contenidos del desarrollo local. Desde el punto de vista territorial, el PNIS promueve los planes municipales y comunitarios de sustitución en el marco de la RRI; luego, los puntos enunciados de complementariedad deben ser aspectos que hacen parte de esos planes, los cuales deben estar referidos simultáneamente a las especificidades socioeconómicas, políticas y culturales de los lugares donde se establezcan.
Este aspecto supone una interrelación del DA con los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) que buscarían incidir en los entornos complejos de territorios afectados por la guerra. No obstante, los PDET se caracterizan por una conceptualización deficiente y mucho más su capacidad de coordinación interinstitucional, dada su práctica de ser receptor de insumos para el diseño de intervenciones desde el centro, abandonando la idea de ser una herramienta pública que se compromete con transparencia en la materialización de las demandas de la ciudadanía de los territorios objetivo de su intervención36.
En conclusión, el PNIS demanda procesos de interrelación con otras políticas públicas del orden nacional, referidas a la RRI por un lado y, por otro, tiene que anclar sus contenidos en dinámicas locales que se concretan en los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo, en conexión con los PDET. Esto para garantizar una articulación entre los ámbitos nacional, regional y local, amén de fijar un norte más asociado con la problemática estructural del campo colombiano. Para ello, el Acuerdo de Paz contempla que el mismo PNIS pondrá en marcha un proceso de planeación participativa.
Esto quiere decir que, antes de acuerdos familiares de sustitución, debió existir un escenario de planeación con las comunidades productoras. Se entiende que la planeación versa sobre el conjunto de elementos de orden social (organización comunitaria, estructura de redes, comunicación, necesidades de infraestructura social y acceso a educación, procesos de formación técnica, salud), económico (potencial productivo, uso del territorio, comercialización, acceso a crédito, tierra, generación de ingresos, necesidades de infraestructura de vías), ambiental (fuentes de agua, bosques, calidad de suelos y acciones para su preservación, incidencia de cambio climático, flora, fauna), político (calidad de la institucionalidad existente y medidas de creación y/o fortalecimiento, cultura democrática, acceso a las entidades del Estado).
El desafío en la planeación previa demandada contrasta con la ausencia de compromiso de instituciones más robustas en desarrollo rural y en políticas agropecuarias, lo cual llevó a que el PNIS, sin tener la fortaleza institucional, ni un número suficiente de funcionarios y sin experiencia en temas complejos asociados con productividad o acceso a recursos para la producción campesina, haya desarrollado sobre la marcha acompañamientos puntuales alrededor de capacitación socioempresarial, apoyo a gestión de proyectos, asistencia técnica predial, etc., sin que se hubiesen enmarcado en una estrategia consistente de desarrollo rural37.
Por su parte, la ART, entidad responsable del enfoque territorial inició su proceso a paso lento y, como se señaló, sin claridad conceptual ni capacidad de coordinación interinstitucional, todo lo cual generó una percepción de inseguridad en la implementación misma, agravada por la incertidumbre con el cambio de gobierno (en agosto de 2018), en contextos en los que han primado políticas gubernamentales por encima de una visión de Estado.
Para un analista, los PDET no han podido cumplir sus objetivos, porque han quedado aislados, sin integrarse con otras entidades que tienen relación con el ordenamiento del territorio38. A ello se agrega la necesidad de superar la heterogeneidad metodológica que domina en los enfoques, lo cual hace que sean muy diversos tanto los criterios desde los que se asume el ordenamiento, como sus aproximaciones en el terreno. También, se debe superar la falta de una visión de conjunto que involucre las aglomeraciones y sus territorios, y la debilidad de los ingresos propios originados en los impuestos al suelo y la dinámica urbana39.
Finalmente, el crecimiento exponencial de las áreas de cultivos de uso ilícito en el período de conversaciones de paz incrementó los desafíos espaciales y territoriales para la incidencia de la estrategia acordada, al pasar de 96.000 hectáreas en el 2015 a 146.000 hectáreas en el 2016, según mediciones del sistema de monitoreo SIMCI; y luego, según el Ministerio de Defensa, al pasar a 180.000 hectáreas al 31 de diciembre de 2017, es decir, casi el doble del área con la que arrancó el proceso de diálogo40.
Este hecho presionó la vigencia del modelo de erradicación previa como el objetivo fundamental, con el fin de mostrar resultados en el corto plazo. Aquí aparece otra diferencia estratégica con el modelo tailandés: mientras este país situó en un segundo plano la erradicación anticipada del opio y centró sus esfuerzos en crear las condiciones de sostenibilidad en el mediano y largo plazo incluidas las nuevas fuentes de ingreso para los productores, el caso colombiano invierte la relación y convierte la disminución de áreas como el problema principal, lo cual desvirtúa el alcance y sentido de las políticas de desarrollo, pues quedan reducidas a sortear un problema de ingresos en el corto plazo para el productor, mientras desconocen el enfoque de buen vivir (livelihood) que caracteriza la experiencia tailandesa.
Un breve balance al finalizar la administración Santosy el inicio de la gestión de Duque
El PNIS no