[…] (i) la multidimensionalidad que se debe entender como la capacidad de interacción entre lo político, lo ambiental, lo económico, lo social y lo institucional en el territorio; (ii) la multiculturalidad como un conjunto de zonas en donde la población desarrolla distintas actividades que definen su estilo de vida (agricultores, pescadores, comerciantes, etc.); (iii) la capitalización humana, natural y social que tiene en cuenta tres cosas; la capacidad de las personas, las relaciones que facilitan la gobernabilidad y el capital natural, léase recursos naturales; (iv) la articulación entre lo Urbano y lo Rural, que expone la necesidad de articular culturas, enfocándose en las políticas de ordenamiento territorial y en el fortalecimiento de la autonomía y la autogestión como complemento de políticas de descentralización y de participación ciudadana; (v) el valor agregado territorial que resalta la importancia de una economía multisectorial para alcanzar múltiples objetivos propuestos para reformar el territorio; y la (vi) diferenciación territorial que permite identificar los recursos con los que cuenta cada territorio para su producción, proceso en el cual interactúan las instituciones públicas y privadas. (Carvajal-Lombana, 2017, p. 66)
Tres retos para un enfoque territorial
El et como condición y característica para el logro de lo acordado ha de superar unos obstáculos, derivados de condiciones históricas, que han acompañado la manifestación armada y la forma en que se ha hecho el ejercicio del poder centralizado: la descentralización administrativa, la priorización de los municipios y los departamentos en la toma de decisiones sobre sus comunidades, y el cambio de visión respecto de cómo alcanzar el acuerdo.
Para el caso colombiano, la adopción del et como eje articulador del acuerdo de paz y su concepción como camino para alcanzar la paz en el territorio se convierte en un reto, dadas las transformaciones estructurales que se deben realizar en el Estado y en los ciudadanos, en general, desde las subjetividades y las pluralidades que impone aspectos como la geografía y lo social. El primer reto es la descentralización administrativa propuesta en el artículo 1.° de la Constitución Política de Colombia; en la realidad, lo que se evidencia es la desconcentración de poder, de autonomía —lejos de la descentralización— (Penagos, 2003), debido a la dependencia en términos económicos, políticos-administrativos del gobierno central y las competencias limitadas en la toma de decisiones en las regiones. Al respecto, Carvajal-Lombana (2017) manifiesta que las limitantes de un sistema desconcentrado ponen en riesgo la finalidad del acuerdo de paz y la base del et; asimismo, indica:
Si la problemática continua, difícil será materializar las ideas que se tienen proyectadas, e inevitablemente ocurrirá lo expresado por el dnp, esto es, el debilitamiento del acuerdo de paz, si no se empieza con su ejecución durante el primer año inmediatamente posterior de su entrada en rigor.
[…] esta problemática puede anular los demás beneficios que trae consigo la proyección de la reforma, pues de nada sirve que se creen espacios que posibiliten la participación, la priorización de zonas más afectadas por el conflicto, la adquisición de subsidios, el fortalecimiento de la educación y la erradicación de violencia si las instituciones encargadas de ejecutar la tarea no cuentan con la fuerza suficiente para determinar el giro común de las actividades que se emprendan para consolidar de forma exitosa y provechosa los beneficios ofertados por el concepto de enfoque territorial o sencillamente se fugan los esfuerzos en una estructura paquidérmica que termina por desangrar los logros que a mediana escala son alcanzados. (p. 72)
En relación con lo planteado, Castro (2002) propone:
Con una recta aplicación de la descentralización se construye la paz social, pero no puede existir esa paz sin la autonomía de las entidades territoriales, lo que deja una laguna, un futuro incierto sobre la viabilidad de lo propuesto. La improvisación, la incompetencia, la malversación, los peculados y la corrupción han deteriorado el mal llamado poder administrativo territorial, la soberbia cómo se maneja el erario público en ocasiones ha desfigurado la descentralización territorial por falta de credibilidad y soporte democrático. (p. 33)
La materialización del et se realiza a través de los pdt7, los cuales, a su vez, se plantean como los instrumentos que les dan vida a los principios del et. De acuerdo con Carvajal-Lombana (2017), una de las características que posee el et en los acuerdos de paz es priorizar las zonas del país con mayor necesidad y un limitado desarrollo, producto del conflicto armado; no obstante, “el panorama no es claro, y las medidas prioritarias no están definidas” (Carvajal-Lombana, 2017, p. 62). En este punto es importante indicar que, aunque el conflicto armado tuvo impacto en todo el territorio colombiano, solo se priorizaron 170 municipios agrupados en 16 subregiones; tal como lo indica Restrepo (2018), “se convinieron 170 municipios prioritarios para la implementación de dieciséis programas acordados. La lista resulta de la combinación de cuatro características sufridas con especial intensidad: la pobreza, la violencia, la precariedad institucional y las economías ilegales” (p. 10).
La fórmula para la priorizar los municipios y los departamentos genera serios cuestionamientos, dado que, algunos municipios, como el caso de Barrancabermeja, Puerto Boyacá o San Pablo8, no lo fueron, por lo tanto, su departamento, Santander, se encuentra en la misma condición. Esta realidad ocurre en muchos municipios que conforman el Magdalena Medio y en este punto surgen algunos interrogantes: ¿qué hacer con los efectos de los hechos victimizantes vividos por los habitantes de los municipios no priorizados?; ¿qué pasa con las más de 181 700 víctimas reconocidas por el Estado en el registro único de víctimas?; ¿cómo se llevarán a la praxis los acuerdos de paz en los territorios no priorizados?; ¿cuáles serán los desafíos en los territorios? Las respuestas a estos interrogantes sobrepasan el objetivo de la presente obra y derivarían en la escritura de otro libro. No obstante, es importante mencionarlo, dado que es el segundo reto para hacer de la paz una realidad estable y duradera.
Por otro lado, el tercer reto que impone el et y los pdt es un cambio de visión, que en palabras de Carvajal-Lombana (2017) debe enfocarse en
[…] crear una diferenciación de las políticas públicas, fomentar la participación ciudadana con conciencia de cooperación, dar espacio para la provisión de bienes públicos, crear políticas económicas que permitan la ampliación al acceso de información y al conocimiento, y permitir la construcción de democracia y de institucionalidad. (p. 67)
Lo expresado hasta el momento indica que los principios de et y pdt se encuentran alineados a lo planteado por la Comisión de Ordenamiento Territorial en lo referente a la organización territorial y su efecto en el desarrollo del país: “un instrumento del Estado para el logro de la eficiencia, la consolidación de la democracia y la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por la unidad nacional” (Comisión de Ordenamiento Territorial, 1994, p. 150).
A partir de lo planteado en el et, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud, 2009) postula que las bases que cimientan el et permiten la consolidación de una plataforma para la paz que surge de una infraestructura caracterizada por “al menos cuatro elementos: el fortalecimiento de la gobernabilidad, la cultura de paz, la participación de las poblaciones tradicionalmente excluidas y el fortalecimiento de la sociedad civil” (p. 25). En tal sentido se indica, de acuerdo con Müller (2015), que la paz requiere una infraestructura en la cual el desarrollo social, humano y la resolución de conflictos sean procesos transversales y relacionados.
Sobre lo expuesto, el pnud (2009) expresa que la intervención de las causas que originan los conflictos armados (estructurales y culturales) deben ser abordadas a través un trabajo participativo y mancomunado entre Estado —en el orden nacional, departamental y regional— y actores locales. Al respecto, Müller (2015) agrega:
Dicha participación implica la intervención en la problemática de las propias comunidades víctimas de la violencia cultural y estructural, como resultado de la decisión de la comunidad y toda la actividad desplegada a partir del diseño de un esquema de trabajos y metas. (p. 76)
El enfoque de trabajo propuesto por Müller evidencia como características el énfasis que se le pone al consenso social, la pluralidad (diversidad), la satisfacción de los derechos y las garantías de seguridad necesarias para la participación