– Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública:
En su art. 57.2.b) recoge como infracciones graves la realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave. Y la sanciona con multa de 3.001 hasta 60.000 euros.
Y en su art. 57.2.a) contempla como infracciones muy graves, el incumplimiento, de forma reiterada, de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, o el incumplimiento de un requerimiento de esta, si este comporta daños graves para la salud. Y la realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población. Y prevé una sanción de multa de 60.001 hasta 600.000 euros.
– Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil:
En el art. 45.4 se indica que constituyen infracciones graves: b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes. Y se prevé una sanción de multa de 1.501 a 30.000 euros.
El art. 45.3 tipifica como infracciones muy grave: b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes. Y sanciona estas conducta con multa de 30.001 a 600.000 euros.
– LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal:
El art. 556 del Código Penal señala: “1. Serán castigados con la pena de prisión de tres meses a un año o multa de seis a dieciocho meses, los que, sin estar comprendidos en el artículo 550, resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, o al personal de seguridad privada, debidamente identificado, que desarrolle actividades de seguridad privada en cooperación y bajo el mando de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.
Expuesto lo anterior, que nos servirá después para analizar los principios de la potestad sancionadora, conviene en este momento hacer alusión a varias cuestiones que pueden incidir en la materia que tratamos de una forma general:
3. Rango normativo del RD 463/2020 que declara el estado de alarma
La primera cuestión que se quiere poner de manifiesto es la relativa a que el Real Decreto declarando el estado de alarma tiene rango de ley, lo cual va a descartar cualquier intento de impugnación que pretenda hacer frente al mismo en relación con su rango.
La STC núm. 83/2016 de 28 abril, sobre valor normativo del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaró el Estado de Alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, ha declarado que esta clase de Reglamentos tienen rango de ley:
“La decisión de declarar el estado de alarma por un plazo no superior a quince días es expresión del ejercicio de una competencia constitucional atribuida con carácter exclusivo al Gobierno por el art. 116.2 CE, en tanto órgano constitucional al que le corresponde ex art. 97 CE la dirección política del Estado. Se trata por lo tanto, como el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal señalan en sus alegaciones, de una competencia atribuida al Gobierno en su condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración, como ya señalábamos en nuestras SSTC 45/1990, de 15 de marzo, FJ 2, y 196/1990, de 29 de noviembre, FJ 5)… Así pues, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma… Por idénticas razones, no puede ser distinta la conclusión en relación con el rango o valor del decreto por el que se prorroga el estado de alarma… La fiscalización por la jurisdicción constitucional de los Reales Decretos por los que se declara y se prorroga el estado de alarma no excluye, como no podría ser de otro modo, el control jurisdiccional por los Tribunales ordinarios de los actos y disposiciones que se dicten en su aplicación durante la vigencia del estado de alarma”.
Los efectos del Estado de Alarma pueden implicar, como se dijo en el ATC 7/2012, ”excepciones o modificaciones temporales en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria”.
En consecuencia, la decisión del Gobierno de declarar el Estado de Alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, queda configurada en nuestro ordenamiento jurídico como una disposición con rango o valor de ley. En realidad, el estado de alarma desplaza durante su vigencia la legalidad ordinaria en vigor, ya que excepciona, modifica o condiciona durante ese periodo la aplicación de determinadas normas, entre las que, sin lugar a dudas, van a resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar. Sin embargo, no afectará a normas, independientemente del rango que posean, que no tengan incidencia con la gestión de dicha situación excepcional.
Ahora bien, como se deduce de la sentencia referida, las disposiciones que se dicten en aplicación del Real Decreto que acuerda el estado de alarma, no poseen del mismo rango, razón por la cual pueden ser impugnados ante la jurisdicción ordinaria y, además, no están facultadas para regular materias reservadas a la Ley.
4. ¿Se acomoda a la Constitución la declaración del estado de alarma?
La segunda cuestión se refiere al alcance de las medidas que se adopten cuando se acuerda la situación de estado de alarma. En este sentido el artículo primero de la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, declara que procederá la declaración del estado de alarma cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes. ¿Es el supuesto que se ha producido en nuestro país?, o tal vez ¿el Gobierno pudo haber adoptado otras medidas menos restrictivas al ejercicio de los derechos fundamentales para solventar la pandemia? Y esto lo decimos porque el mismo artículo primero de la citada LO 4/1981 se encarga de advertir que las medidas a adoptar en los estados de alarma, así como la duración del mismo, serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. Su aplicación se realizará de forma proporcionada a las circunstancias. Pero, además, parece evidente que la Constitución, cuando se declara el estado de alarma, no ampara el establecimiento de una limitación general a la libertad de circulación recogida en el art. 19. Para llevar a cabo una limitación del derecho a la libre circulación en los términos previsto en el Real Decreto 463/2020, se estima más adecuado que se hubiera declarado del estado de excepción, y por supuesto, por el Parlamento. Y tal criterio viene avalado en el art. artículo 55 de la Constitución: “1. Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción». Precisamente el estado de alarma se consideró por el constituyente útil para situaciones menos graves que las previstas para los estados de excepción y sitio, y que su adopción no permitiera suspender ningún derecho fundamental. En definitiva, la declaración del estado de alarma no permite suspender derechos fundamentales, solamente la CE prevé esta