c. ayudar a todas las personas a asegurarse frente a los gastos inusuales causados por contingencias de alta prevalencia. En especial destacan tres contingencias: una longevidad mayor que la longevidad promedio (para personas que llegaron a la misma edad de retiro en forma simultánea); una invalidez anterior a la edad normal de retiro; y una muerte anterior a la fecha en que los hijos hayan alcanzado la capacidad de autosostenerse (orfandad a edades inferiores a 18 hasta 23 años, según el país). En algunos países la pensión de viudez no corresponde si no hay hijos menores de edad.
Los instrumentos de política pública deberían estar alineados con estos objetivos específicos, sin perder de vista que un mismo instrumento puede influir sobre el logro de más de un objetivo a la vez. Por otra parte, es clave entender que estos tres objetivos pueden ser y son perseguidos de modo simultáneo. Si bien existe alguna competencia en ciertos aspectos, en otros se complementan.
Las restricciones que deben cumplir los instrumentos de política son eficacia, bajo costo operativo (eficiencia), y estabilidad financiera en el corto y en el largo plazo ante distintos tipos de choques o sorpresas.
Las pensiones contributivas
La eficacia de los objetivos específicos de ahorro y seguro (b y c) requieren que los beneficios sean proporcionales a la contribución de cada uno, y, por tanto, al sueldo. Por eso se llaman “contributivos”.
Los objetivos de ahorro y seguro (b y c) son atendidos con dos tipos de instrumentos: los mandatos, que fuerzan a las personas laboralmente activas a destinar parte de su remuneración a adquirir derechos a pensión y seguros; y los incentivos fiscales, que motivan a esas personas a destinar recursos al ahorro y los seguros sin obligarlos. Los mandatos originan las pensiones “contributivas obligatorias” y los incentivos fiscales originan las pensiones “contributivas voluntarias”.
Cuando el Estado crea un mandato y luego lo fiscaliza con dedicación, reduce los costos de transacción y de marketing, y logra que personas con capacidad cognitiva modesta deleguen a profesionales decisiones complejas en cuanto a ahorro, inversión y seguros. El mandato logra mayor cobertura que un incentivo fiscal, a un menor costo fiscal, aunque también crea ciertas ineficiencias. Una pensión contributiva obligatoria combina un mandato, que es una política pública, con la propiedad privada del trabajador sobre sus derechos a pensión8.
Las pensiones no contributivas
Para lograr el objetivo específico (a), que es aliviar la pobreza en la vejez, se usan pensiones “no contributivas”, es decir, cuyo monto no dependen positivamente de las contribuciones de cada uno ni de los salarios que tuvo cada jubilado en el pasado.
Estas pensiones pueden ser uniformes o focalizadas. En Chile, ese rol es cumplido por los tres programas de pensiones solidarias, cuyo costo fiscal sumó un 1,2% del PIB en 2013, la cifra más alta de América Latina, aunque bastante inferior al 6% observado en algunos países nórdicos9.
Diseños de los planes de pensiones
Todo plan de pensiones, sea contributivo o no, obligatorio o no, debe definir diseños y parámetros en tres dimensiones principales:
1. La fórmula que determina la pensión de cada individuo a partir de su historia de contribuciones (y sueldos), y de variables como residencia. Si el vínculo con la historia de contribuciones es bajo o cero, la fórmula está habilitada para ayudar a los ancianos pobres (objetivo específico a). Por eso se utilizan fórmulas con este atributo en las pensiones “no contributivas”. En cambio, lograr los objetivos de ahorro y seguro requiere fórmulas que entreguen beneficios proporcionales a la contribución de cada uno, es decir, al salario del pasado. Las fórmulas contributivas se clasifican, a su vez, en “actuariales” y “por años de servicio”10. Los parámetros clave de la fórmula son la tasa de cotización, la tasa de reemplazo y la edad de inicio de la pensión.
2. La proporción de los pasivos del plan que está respaldada por un “fondo de pensiones”. Tal fondo consiste de activos protegidos por derechos de propiedad a favor de la institución o plan. El parámetro clave es el grado de capitalización del plan de pensiones. Si el grado de capitalización es cero, el plan es de reparto “puro”.
El financiamiento por reparto contributivo contiene solidaridad solamente a favor de la generación jubilada al momento de crearse o ampliarse el plan, pues los beneficios de esa generación provienen de recursos que se extraerán a los trabajadores activos, jóvenes y generaciones siguientes. Una vez maduro, el reparto contributivo no contiene solidaridad entre jubilados y trabajadores, porque ambos deben colaborar a servir la deuda creada al iniciar o ampliar el plan de reparto, por medio de soportar pensiones inferiores y salarios reales inferiores11.
En las pensiones “no contributivas” también puede haber grados de capitalización, como prueban Bolivia y Nueva Zelandia, cuyas pensiones son financiadas (en total o en parte) por fondos de reserva o fondos de pensiones, y por lo tanto son incrementadas por los intereses que ganan dichos fondos.
La solidaridad en las pensiones no contributivas también difiere según cual sea la base de recaudación, pues algunos impuestos gravan a la tercera edad (IVA, impuestos específicos, patentes comerciales y renta), y otros no lo hacen (impuestos a la masa salarial o al trabajo).
3. Los sistemas previstos de ajuste a los distintos tipos de riesgo o incertidumbre agregada. Los principales riesgos agregados son cuatro: (i) que suba la longevidad promedio más rápido de lo previsto, (ii) que la masa salarial decrezca (por menor fecundidad, por emigración, por deterioro en la fiscalización del mandato de cotizar), (iii) que los retornos de las inversiones sean bajos, y (iv) que ocurran intervenciones políticas de corte demagógico o populista. Entre los distintos sistemas previstos de ajuste al riesgo destacan el beneficio definido por contrato, el beneficio definido por ley (modificable), la contribución definida, y varias formas de cuasicontribución definida y cuasibeneficio definido. Cada una de estas fórmulas tiene sus propios parámetros12.
Países donde coexisten múltiples planes de pensiones
El conjunto de planes de pensiones que opera en un país puede ser caracterizado también por dos dimensiones adicionales:
a. Si el Estado obliga a los trabajadores a participar simultáneamente en dos o más planes contributivos paralelos, aportando a ambos a la vez, versus si solo los obliga a participar en un plan contributivo a la vez. Imponer la participación simultánea en dos planes contributivos obligatorios tiene efectos similares a fusionar esos planes en uno solo, y elegir de nuevo la fórmula de beneficio, el grado de capitalización y las fórmulas previstas de ajuste a los riesgos agregados, con el fin de recoger el funcionamiento combinado de ambos planes.
b. Fragmentación versus unificación de los distintos planes de pensiones que sirven a distintos grupos de partícipes. Por ejemplo, si muchos empleadores o ramas de la producción cuentan con planes de pensión con diseños y parámetros diferentes, y no hay acuerdos de “totalización” eficientes, aquellos trabajadores que cambien de empleador o rama de producción sufrirán de una escasa portabilidad de los derechos a pensión. Eso impondría grandes daños a la seguridad en la vejez y a la eficiencia de la asignación del factor trabajo entre empleadores y entre ramas de producción. La unificación de planes evita ese daño. Debe aclararse que la unificación no requiere crear un monopolio en la prestación de servicios a los afiliados, pues los servicios pueden ser provistos por una multiplicidad de instituciones especializadas en pensiones, con portabilidad entre sí de acuerdo a fórmulas previstas por la ley.
Ampliar el reparto: ¿Es solidario entre generaciones?
Crear o ampliar un plan de pensiones financiado por reparto