Desde esta perspectiva, se pregunta si una cohorte es desafortunada en comparación a cohortes anteriores y posteriores. En esta dimensión, la solidaridad con una cohorte desafortunada se manifestaría en ayudas de parte de otras cohortes menos desafortunadas. No es necesario que todas las generaciones que participan en la ayuda sean contiguas en el tiempo ni contemporáneas. Por ejemplo, para ayudar a una cohorte de la familia que resultó especialmente desafortunada, la familia puede acordar vender parte de algún activo común heredado desde antiguo (tierra, derechos de pesca), sabiendo que ello implica reducir su consumo desde ahí en adelante, y que ese sacrificio incluirá a las generaciones no nacidas de la familia. Estas últimas generaciones nunca conocieron a la generación beneficiada, pero su menor consumo también es producto de la venta del activo familiar, que ayudó a la generación desafortunada.
Roles del Estado en la solidaridad intergeneracional
En los ejemplos dados hasta aquí, la institución clave es la familia. A esto se suma el esfuerzo personal apoyado por intercambios voluntarios realizados en mercados de ahorro y de seguros, otras instituciones. ¿Qué rol queda al Estado en la solidaridad intergeneracional?
Respecto a la solidaridad entre fases de la vida, la respuesta depende de la cultura imperante. La Encuesta Nacional de Calidad de Vida en la Vejez UC-Caja Los Andes 2013 da una respuesta parcial: muestra que la mayoría de los chilenos estima que la familia tiene el deber principal, por sobre el gobierno, de ayudar a los mayores que lo necesitan en las tareas de la casa así como en las tareas de cuidado (Fernández y Herrera 2015, este volumen). Así, existen ámbitos de la solidaridad intergeneracional donde el Estado no tiene un rol preponderante.
Sin embargo, las familias son frágiles ante muchos cambios de carácter macrosocial, por extensas y poderosas que parezcan, mientras que el Estado puede resistir y atenuar los impactos de algunos de esos cambios. De aquí surge un rol para el Estado.
Precisamos a continuación, por medio de ejemplos, qué entendemos por “cambios macrosociales”. La migración del campo a la ciudad, o proceso de urbanización, constituye el evento macrosocial más notorio que dañó a la tercera edad durante el siglo XIX en los actuales países de la OCDE. También lo hizo durante el siglo XX en América Latina, y actualmente en China (Banco Mundial, 2004, Cap. 3). En las migraciones campo-ciudad, la tercera edad queda sola en el campo, inaccesible al apoyo de hijos que se han ido a las ciudades.
Probablemente este problema continuará en el siglo XXI en India y en África al sur del Sahara. Si bien será atenuado por la revolución de las tecnologías de información, que ha bajado el costo de comunicarse y saber del otro, la migración pone barreras a compartir el tiempo y prestar aquella ayuda que requiere presencia física, por lo que sigue siendo importante.
Las guerras mundiales y las depresiones económicas del siglo XX también provocaron impactos macrosociales sobre la tercera edad. Esos eventos destruyeron los ahorros para la vejez que habían acumulado las personas que tenían más de 45 años de edad. A esa edad ya es demasiado tarde para recuperarse por medio de ahorrar más y trabajar más. En algunos países de europa del norte, el Estado intervino creando o ampliando pensiones estatales “no contributivas” (Anderson, 2004). En los EE.UU. de América, el Estado intervino creando el programa Social Security (Engelhardt y Gruber, 2004).
Otro proceso macrosocial con consecuencias para la tercera edad ha sido y será la transición demográfica, en cuanto reduce la fertilidad o fecundidad. A ella se suma la transición cultural que ha reducido la conyugalidad. Ambas tendencias “reducen las redes de potenciales cuidadores (en la vejez)” (Fernández y Herrera, 2015). La caída en la tasa de fecundidad reduce el número de hijos que se deben repartir la carga de ayudar a los familiares en tercera y cuarta edad. En Chile, ese número bajó desde 5,4 hijos promedio por mujer en el quinquenio 1960-1965 (quienes deberán prestar cuidado en 2010-2035) hasta 1,8 hijos por mujer nacidos en el quinquenio 2010-2015 (quienes deberán prestar cuidado en 2060- 2085). Por su parte, la menor tasa de nupcialidad, tanto legal como efectiva, elevará a lo largo del siglo XXI el número de solteros, separados y divorciados en la tercera y cuarta edad.
Igualmente importantes son aquellos eventos macrosociales que aumentan la diferencia de nivel de vida material entre distintos grupos sociales: algunos grupos se unen a la economía moderna, que es mucho más productiva, y elevan su consumo, pero quienes no logran unirse permanecen en la antigua situación de pobreza secular, a una distancia mayor en términos de consumo.
Frente a los eventos macrosociales, el Estado puede tomar algunas medidas. Una es organizar una redistribución solidaria entre quienes pagan impuestos (trabajadores activos y capitalistas), y los sectores rezagados en situaciones de pobreza, sean ellos niños, adultos o ancianos. Debido a las diferentes realidades en esas tres fases de la vida, nada impide que sea más eficaz ayudar a los niños en pobreza con programas especializados en niños, y ayudar a los ancianos en pobreza con planes especializados en ancianos.
Además, existen cambios macrosociales que, podrían no concretarse, como ocurre con las variaciones de la participación de la mujer en el mercado laboral. Si la participación laboral femenina de Chile converge a la que actualmente tiene Italia, entonces no subirá casi nada respecto del nivel actual4.
El rol del Estado
El Estado podría desempeñar roles valiosos en solidaridad intergeneracional, para ayudar a responder a algunos cambios macrosociales. Sin embargo, el Estado también puede fallar y empeorar situaciones de infortunio, lo cual sería antisolidario.
Un requisito para que el Estado contribuya de modo positivo y solidario es que fortalezca y complemente la solidaridad intergeneracional aplicada por instituciones anteriores a él, como son la familia y el esfuerzo personal apoyado por intercambios voluntarios realizados en mercados de ahorro y de seguros. En cambio, cuando debilita o destruye la solidaridad practicada por la familia y debilita el esfuerzo personal, el Estado incurre en una falla que puede ser seria.
Marco conceptual general para las políticas de pensiones
Las políticas públicas modernas para las pensiones monetarias de vejez gobiernan grandes recursos, cuyos flujos llegan hasta el 15% del ingreso nacional o el PIB en algunos países. Por eso tienen fuertes consecuencias para los salarios, el empleo, la solvencia fiscal, y para el mercado de capitales. El resto de este capítulo analiza las políticas públicas de pensiones monetarias de vejez, sin referirse a otros campos5.
Se ha visto que los Estados modernos actúan en cuatro planos a la vez:
1. Dictando políticas públicas para la vejez.
2. Financiando algunas de esas políticas públicas.
3. Supervisando a otros actores no estatales en temas de vejez, como algunos empleadores grandes, los sindicatos y los proveedores de servicios (como las administradoras de fondos de pensiones, las compañías de seguros de vida).
4. Prestando servicios directos (el Instituto de Previsión Social, la Dirección de Previsión de Carabineros, y la Caja de Previsión de la Defensa Nacional).
Respecto a la actividad (1), dictar políticas públicas, el objetivo general es proveer seguridad de ingreso en la vejez6. Este consta a su vez de tres objetivos específicos:
a. aliviar la pobreza en la vejez, en relación con el nivel de vida de la población activa, cuando los programas de transferencias y apoyos generales a los sectores vulnerables (que igualan hacia arriba) no logran apoyar lo suficiente a la tercera edad. Este objetivo también puede entenderse como proveer un seguro parcial contra el riesgo de tener una carrera laboral relativamente mal remunerada.
b. ayudar a todas las personas (la mayor parte, menos