Dado el cambio en el paradigma de país de tránsito a territorio de destino, estos programas han transformado el transporte de personas desde las ciudades de fronterizas hacia los centros urbanos dentro del país.
3. Sistema de determinación del estatus de refugiado en Colombia13
Hasta el año 2017, Colombia no se enfrentaba a solicitudes sistemáticas y sostenidas de refugio dentro de sus fronteras. Si bien en el Decreto 2840 de 2013 se establece un procedimiento escueto para la solicitud del estatus en el país, el aumento de solicitudes ha puesto en entredicho la eficiencia con la que se dan las garantías internacionales.
Uno de los elementos más analizados ha sido la capacidad de respuesta del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Comité para la Determinación de la Condición de Refugiado (Conare). Esta capacidad radica, por un lado, en la existencia de un salvoconducto emitido para regularizar la permanencia de extranjeros en el territorio nacional, pero que impide la integración económica y social de estos mientras se soluciona su situación administrativa. También se tiene en cuenta el tiempo que tarda dicha comisión en dar una respuesta final.
4. Organismos descentralizados creados para gobernar el asunto migratorio
El saliente Gobierno tomó la decisión de crear la Gerencia de Frontera con Venezuela, con el fin de atender todas las necesidades de los departamentos más afectados por el nuevo flujo migratorio. De esta manera, se centralizaron en esta gerencia, adherida al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la coordinación interinstitucional y la articulación de una junta directiva a la que pertenecen otros delegados del Gobierno nacional, para implementar el Plan Frontera (Caracol Radio, 2018).
El Plan Frontera tiene como finalidad controlar la ola migratoria de ciudadanos venezolanos (El Espectador, 2018). Este objetivo se orienta a la creación de medidas proactivas que fomenten la permanencia de los migrantes venezolanos en las zonas de frontera o su desplazamiento organizado hacia otras regiones del país.
En esta línea se elimina esta función de la Dirección de Fronteras del Ministerio de Relaciones Exteriores y se centraliza como una organización para atender la emergencia (humanitaria y migratoria) relacionada con la dinámica fronteriza. También se le delegan funciones anteriormente pertenecientes a Migración Colombia. La Gerencia de Frontera tiene funciones de “vigilancia de las dinámicas fronterizas”, las cuales no son claras y se sobreponen a funciones que tienen delegadas otras entidades para la gobernanza de la migración en el país, funciones provenientes de la política nacional de migraciones.
En aras de fomentar el diálogo interinstitucional, también se creó el Grupo Especial Migratorio (GEM), encabezado por Migración Colombia y conformado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. El GEM “tiene como objetivo atender a la población infantil en situación de vulnerabilidad que está cruzando la frontera, así como apoyar la lucha contra el contrabando, mejorar la seguridad ciudadana y recuperar el espacio público” (El Espectador, 2018).
La creación de estos dos organismos amplía la oferta de instituciones encargadas de atender el problema migratorio, pero no diversifica (solo canaliza) la oferta institucional para la atención de las necesidades de la población en frontera o en otros contextos. Su creación tampoco se orienta a entender de manera teórica o práctica los posibles efectos del control migratorio; estas organizaciones no están pensadas como fuentes de información para alimentar el debate público. Así mismo, no se encuentran del todo articuladas con la política nacional de migraciones, ya que tienen voluntad de ser temporales y solo orientadas a la atención de la frontera con Venezuela, dejando a personas de otras nacionalidades desprotegidas frente a posibles presiones migratorias.
En esta línea, se creó una encrucijada institucional de cara a las jerarquías que tiene cada una de las entidades creadas y las ya existentes para la atención del problema migratorio. Por un lado, se tienen ministerios implicados en la implementación, entidades descentralizadas, nuevas entidades que provienen del orden presidencial y otras que se vuelven supraorganizaciones para orientar a entidades descentralizadas. En otras palabras: Colombia se enfrenta entonces a un intrincado juego institucional que puede no estar aportando a la solución del conflicto que supone un cambio de paradigma en la migración internacional.
Con todo, su creación puede verse como una fuente de política pública en tanto es vista como una propuesta de solución para la canalización de acciones desarticuladas. Esta visión aporta a darles solución a necesidades expuestas en el diagnóstico previo de la PIM y del principio de efectividad en la acción del Estado.
III. CONSIDERACIONES FINALES
Con el fin de formular la política integral migratoria y dar inicio a la operativización de una política pública, se realizó un complejo proceso de diagnóstico y negociación con las instituciones interesadas. La publicación final de un documento Conpes implicó el análisis de fuentes de política pública y una propuesta de implementación de acciones de concertación y directamente encaminadas a la protección de determinados derechos. En esta línea es necesario analizar aspectos de implementación que puedan afectar cualquier modificación de la actual política nacional de migraciones, el marco general de la política pública y en últimas la migración como tema que ha de ser integrado en el próximo plan nacional de desarrollo.
Desde su creación, la política pública de migración ha sido multisectorial. Desde el nivel central y de las entidades descentralizadas se ha planteado una estrategia conjunta y en este sentido centralizada hacia los más altos niveles del Gobierno nacional. Elementos como las operaciones con las entidades territoriales, el enfoque presupuestal y el reconocimiento de los nuevos organismos de frontera como actores que proponen modificaciones a la política pública suponen un reto para quienes toman las decisiones.
El análisis propuesto, de fuentes de política pública, pretende agregar un nuevo alcance para la actual política en implementación. Se necesita una modificación del objeto social de la PNM, sustentado en la voluntad política ya expresada por los diferentes actores sociales y políticos inmersos en el desarrollo de reacciones para atender el flujo migratorio venezolano, para complementar el marco de implementación. Es importante tener en cuenta que este análisis no pretende crear una nueva política pública, sino modificar la que ya existe.
A. Enfoque territorial y operativización en las regiones
La actual política nacional de migraciones integra elementos de transmisión de conocimientos y funciones a las entidades territoriales. Dicha integración se queda corta en tanto no se piensa a las entidades territoriales como receptores, sino como emisores de flujos migratorios. En esta medida, se ha logrado integrar el tema de la emigración en algunos planes territoriales de desarrollo.
Como parte de la operativización de una modificación a la actual política y de implementar en ella un enfoque territorial, resulta pertinente hacer una revisión de los instrumentos desarrollados en cada una de las entidades territoriales que reciben migrantes en el país. Sea en frontera, en contextos urbanos no fronterizos, áreas rurales o comunidades indígenas, el proceso de identificación de fuentes de política pública debe ser más amplio que el que se utiliza para diagnosticar la PIM. La suma de esta revisión y la interpretación que cada entidad territorial le está