На протяжении 1917 г. национальная программа РСДРП(б) существенно менялась, в первую очередь в вопросе о национально-государственном устройстве России. Примерно до июня среди большевиков господствовало отрицательное отношение к принципу федерализма. Известно, что VII (Апрельская) Всероссийская конференция РСДРП(б) отклонила лозунг культурно-национальной автономии, заявив, что он направлен на искусственное размежевание рабочих, их разделение по национальному признаку. Однако конференция не поддержала и позицию Г.Л. Пятакова, который считал лозунг самоопределения наций вплоть до отделения реакционным, а национальное государство – пройденным этапом. В принятой резолюции подтверждалось требование программы партии о праве наций на самоопределение вплоть до отделения и создания независимых государств. При этом, однако, подчеркивалось, что «вопрос о праве наций на свободное отделение нельзя смешивать с вопросом о целесообразности отделения той или иной нации в тот или иной момент. Этот последний вопрос партия пролетариата должна решать самостоятельно, с точки зрения интересов классовой борьбы пролетариата за социализм»145.
Впервые положение о том, что многонациональная Россия может стать союзом добровольно объединившихся республик, было высказано В.И. Лениным в речи на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов 9 июня 1917 г. Он отметил, что «не нужно бояться отдельных республик. С точки зрения интересов рабочих и крестьян это не страшно. Пусть Россия будет союзом свободных республик». Это заявление имело принципиальное значение.
Оно исходило из анализа развития национально-освободительного движения в Финляндии и на Украине. До этого РСДРП(б) считала наиболее целесообразным дать национальным окраинам автономию. Она опасалась, что федерация ослабит существующие политические, экономические и культурные связи между народами России. Многие теоретики большевизма, например Сталин, после Февральской революции считали, что «неразумно требовать для России федерации, самой жизнью осужденной на исчезновение. Половинчато-переходная форма – федерация – не удовлетворяет и не может удовлетворить интересов демократии». Вместо федерации предлагалось предоставить: «1) право на отделение тем нациям, которые населяют определенные области (компактно) и не хотят оставаться в рамках целого; 2) политическую автономию в рамках единого (унитарного) государства с едиными нормами Конституции для областей, отличающихся определенным национальным составом и которые остаются