Россия, хотя и осудила этот шаг, была вынуждена выступить с ответным заявлением. 12 (25) декабря 1916 г. Николай II, возложивший к тому времени обязанности главнокомандующего российской армией на себя, издал приказ по армии и флоту, в котором сформулировал цели войны для России. Полякам в нем он обещал объединение всех их этнических земель под властью Романовых, широкую автономию, аналогичную дарованной Александром I в 1815 г., то есть собственный сейм, местное самоуправление, даже армию. Позиция России была одобрена державами Антанты и США112.
Таким образом, российская позиция по польскому вопросу в первый период войны предусматривала объединение всех этнически польских территорий в одном государстве, связанном с Россией военным союзом. Земли с непольским населением, некогда бывшие частью Речи Посполитой, предполагалось оставить в составе России. Что касается Белоруссии, то даже весьма умеренные в то время автономистские планы белорусских политиков российское руководство было склонно считать польской интригой.
Осенью 1915 г., в результате масштабного отступления русской армии, территория Белоруссии была разделена линией фронта на две части. Гродненскую, большую часть Виленской (вместе с Вильной) и небольшую часть Минской губернии оккупировали немецкие войска. Восточная же часть нынешней Белоруссии стала базой для полуторамиллионной группировки российских войск. Оккупационные власти, по свидетельству начальника штаба Восточного фронта генерала Э. Людендорфа, столкнулись с непростой ситуацией. В результате политики «выжженной земли», примененной российским военным командованием при отступлении, и масштабной эвакуации населения литовско-белорусские земли были разорены. Местные жители, в основном православные, частью добровольно ушли с отступавшей русской армией, а частью были эвакуированы принудительно. Местами люди прятались в лесах и постепенно возвращались домой113. Русские правительственные чиновники и судьи, все представители администрации и интеллигенции покинули край, и лишь оставшееся на месте духовенство, главным образом католическое, обладало авторитетом.
Немецкая политика в занятом регионе была нацелена, во-первых, на поддержку антироссийских группировок, а во-вторых, на усиление там роли германского элемента. Поскольку Берлин проводил на оккупированных территориях Северо-Западного края политику нещадной эксплуатации местных экономических ресурсов и первоначально не собирался брать на себя каких-либо политических обязательств в отношении какой-то национальной группы населения, то местная администрация формировалась главным образом из русских немцев, выходцев из Курляндии114. Кроме того, немецкие власти сформулировали своего рода культурную программу «поворота на Запад», в рамках