При восшествии в мае 1727 г. на престол юного царя Петра II направление реформ управления государством, заданное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный Совет по-прежнему был главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое значение для упорядочения управления в государстве, в том числе по рассмотрению челобитий, имел изданный 12 сентября 1728 г. царский «Наказ губернаторам и воеводам», довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния), обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали.
Существовала еще одна тяжелейшая проблема – острая нехватка средств на содержание управленческого аппарата. Уже в 1727 г. Верховному Тайному Совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел»: канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов стали работать без жалованья. Это правило просуществовало в России почти до конца XVIII в. Чиновникам разрешено было «брать акциденции (мзду, поборы, приносы. – Авт.) от дел прежних, чем без нужды довольствоваться могут»[118]. Челобитья и мольбы служилого сословия, обращенные к царям по поводу выплаты окладов, сохранились в большом количестве в документах 1-й половины XVIII в.[119]Но, не получая жалованья, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки при рассмотрении челобитий в канцеляриях были нередко единственным способом выживания. В представлении людей XVIII в. существовало четкое деление доходов «от дел» на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм того времени отличия между «почестями», «поминками» и «посулами» были едва различимы. Но по социальному значению, начиная с приказной системы управления, наемная работа, в отличие от труда, являвшегося «служением» господину, считалась унизительной. Ею занимались «низкие», или «подлые»[120], люди, находившиеся на низших ступенях общества. Именно это обстоятельство удерживало многих чиновников на государевой службе.
В царствование Анны Иоанновны, с одной стороны, проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с другой – не отрицалось и направление по их пересмотру, которое сформировалось при его двух первых преемниках. В 1730–1740 гг. заметно было колебание царской власти между старым и новым устройством России. Это также проявилось в отношении царицы к челобитным на ее имя: с одной стороны, самоустранение от вопросов, связанных с рассмотрением челобитий, с другой – неоднократные попытки решить сразу все вопросы по накопившимся жалобам