Пётр I учредил в городе муниципальную полицию в 1718 г., причем возложил на неё специфические обязанности, которые почти не изменились до эпохи Екатерины II[224]. Но если функции полиции сохранялись в неизменном виде, то структура полицейской службы несколько раз менялась. В 1762 г. полиция имела собственную контору, подчинённую только губернатору, Сенату и императрице[225]. Обер-полицмейстер также являлся начальником московской полиции и косвенно руководил полицией других городов. Предполагалось, что скудные штаты его подчинённых должны выполнять все полицейские функции, но служащих хватало в основном только на руководящие посты. Лишь в Петербурге и Москве полиция приближалась к выполнению тех задач, что на неё возлагались[226]. В 1762 г. даже в Петербурге не хватало постоянных полицейских для несения патрульной службы на улицах города. Вместо этого полицейская контора по давней традиции требовала, чтобы подобными делами занимались сами жители. Так, обязанность ночного патрулирования переходила от дома к дому в каждом городском квартале, причём домовладельцы несли ответственность за её выполнение. Как способ экономить казённые деньги эта схема действовала исправно, однако, судя по непрерывным жалобам на уличную преступность и прочие нарушения, в качестве полицейской меры она не работала. Очевидно, что подобная система полицейского самообслуживания населения была неэффективной.
На городских жителей возлагались и другие полицейские обязанности и расходы. Например, владельцы частных домов должны были под контролем полиции оплачивать и обеспечивать рабочей силой уборку и ремонт улицы перед своим домом. Уличные фонари содержала полиция, но население платило налог на их содержание. Небольшой сбор с каждой печи шёл на жалованье трубочистам. Жители избирали из своего числа местных полицейских чиновников – квартальных надзирателей, ответственных за мелкие участки города, причём у этих надзирателей нередко уходило много времени и сил на выполнение всяческих обязанностей сверх положенных им по штату. С пожарами тоже боролись люди, выставлявшиеся от каждого домовладения, когда били пожарную тревогу. При этом в каждом доме полагалось держать под рукой необходимый пожарный инвентарь[227].
Даже при беглом взгляде понятно, что персонала и оборудования, имевшихся в распоряжении полиции, не хватало для решения всех задач, стоявших перед ней. Полиция имела дело с растущим день ото дня центром скопления людей, а полицейский аппарат был слишком мал – он годился не для бурно развивающегося города, а для