2.3. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям
Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как образования форма-функция. Функции порождают полномочия как осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.
В данном разделе дается ответ на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) и что определяют в качестве конкретных требований градорегулирования, адресуемых конкретным субъектам градостроительной деятельности.
Следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов:
1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют первичную градостроительную деятельность;
2) публичной власти, которая регулирует первичную градостроительную деятельность (выполняет градорегулирование), осуществляя вторичную деятельность по созданию условий и контролю первичной деятельности.
Поэтому начинать надо с вопроса о том, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – для частных правообладателей недвижимости – является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. В и. 2 ст. 85 ЗК РФ об основе говорится: «градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений». Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т. е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме этого «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
В отношениях между субъектами градорегулирования имеются некоторые особенности.
Особенность первая. Установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией,