Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда, при любых способах их реализации. Имеется два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипосе-ленческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.
Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:
1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:
• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;
• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;
2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:
• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центральному, региональному органу власти.
В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется[11] в связи с отсутствием самой возможности такого вида распределения функций[12].
Унитарный тип распределения функций был закреплен в России в 1998 г. Градостроительным кодексом РФ и просуществовал до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса РФ. Три основные черты характеризовали в недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования:
• пересекающиеся полномочия между различными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;
• формальное наличие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления находились в конце очереди, безуспешно ожидали принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадали под понятие нелегитимности, если проявляли инициативу по «досрочной» подготовке проектов своих документов;
• наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.
Рецидивы