Tiefer Einschnitt in der Geschichte des Staates
Das Neue an der gegenwärtigen Situation ist, dass sich die Identität von öffentlicher Gewalt und Staatsgewalt aufgelöst hat. Die Veränderung setzte mit der Gründung der Vereinten Nationen am Ende des Zweiten Weltkriegs ein. Anders als der nach dem Ersten Weltkrieg gegründete Völkerbund, dessen Mitglieder Gewaltverzicht gelobt, aber keine Durchsetzungsinstanz vorgesehen hatten, erhielt die UNO von ihren Mitgliedstaaten die Befugnis, den Gewaltverzicht gegen widerstrebende Staaten durchzusetzen. Notfalls mit militärischen Mitteln, die sie sich dann aber von den Staaten borgen muss. Denn bis jetzt ist kein Staat dazu bereit, überstaatliche Einrichtungen auch am Gewaltmonopol teilhaben zu lassen.
Der Staat hat also, was die öffentliche Gewalt betrifft, Konkurrenz bekommen. Er teilt sie sich heute mit überstaatlichen Einrichtungen, deren Entstehungsgrund gerade die gesteigerte Kriegsbedrohung durch neue Vernichtungswaffen war. Das ist vielleicht der schärfste Einschnitt in der Geschichte des modernen Staates, freilich immer noch kein Todesstoß, denn die Staaten existieren weiter und haben sich seitdem an Zahl sogar enorm vermehrt. Aber sie sind heute nicht mehr in der Weise souverän, wie sie es noch in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts sein konnten. Zwar behalten die Grenzen ihre alte Bedeutung im Verhältnis der Staaten untereinander. Gegenüber der öffentlichen Gewalt, die an die UNO abgetreten wurde, sind sie aber porös geworden.
Die Entwicklung ist inzwischen weiter fortgeschritten. Im Völkerrecht gibt es einen wachsenden Anteil von Normen, die unabhängig von der Zustimmung der Staaten gelten. Der internationale Menschenrechtsschutz ist stark in den Vordergrund getreten. Mittlerweile wird eine »responsibility to protect« anerkannt, die die UNO dann zum Einschreiten ermächtigt, wenn Staaten die Menschenrechte bestimmter Volksgruppen oder Minderheiten systematisch verletzen. Die Zahl internationaler Gerichte oder gerichtsähnlicher Institutionen, die in internationalen Streitigkeiten entscheiden oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit ahnden, hat stark zugenommen. Regionale Menschenrechtspakte mit entsprechenden Gerichten vervollständigen das Bild.
Europa als Pionier der neuen Überstaatlichkeit
Nirgends ist die Entwicklung indes so weit vorangeschritten wie in Europa, wo der älteste und wirkmächtigste Menschenrechtsgerichtshof besteht und überdies in Gestalt der Europäischen Union ein präzedenzloses Gebilde entstanden ist, das an Zahl seiner Kompetenzen und Dichte seiner Organisation alle anderen über- bzw. supranationalen Einrichtungen bei weitem übertrifft. Zwar darf die EU, anders als die UNO, nicht selbst Zwangsmittel einsetzen, um ihre Ziele zu erreichen. Während die UNO aber von dieser Möglichkeit nur selten und nur punktuell Gebrauch macht, weil die große Mehrzahl der Staaten keinen Anlass zum Einschreiten gibt, sind die Mitgliedstaaten der EU permanent europäischen Rechtsakten unterworfen, die sie befolgen müssen.
Zu der Übertragung öffentlicher Gewalt auf supranationale Einrichtungen ist es selbstverständlich nicht ohne triftige Gründe gekommen. So wie seinerzeit der Staat aus dem Bedürfnis nach innerem Frieden unter den Bedingungen der Glaubensspaltung entstanden war, entstand die UNO aus dem Bedürfnis nach äußerem Frieden aufgrund der Erfahrung zweier verheerender Weltkriege. Inzwischen ist aber noch ein weiterer Grund hinzugetreten, der erklärt, warum sich die Übertragung öffentlicher Gewalt auf supranationale Einrichtungen längst nicht mehr auf die Friedenssicherung beschränkt, sondern sich neben dem Menschenrechtsschutz auch auf die Wirtschaftsbeziehungen, den Umweltschutz und Weiteres erstreckt.
Kein Ende der Globalisierung in Sicht
Das Stichwort heißt »Globalisierung«. Durch die Globalisierung, die von der rasanten Entwicklung der Kommunikationstechnik beflügelt wird, sind vornehmlich im Bereich der Wirtschaft, aber auch anderwärts, global handelnde private Akteure aufgetaucht, deren Transaktionen sich in erheblichem Umfang der staatlichen Kontrolle entziehen. Die Wiedergewinnung politischer Kontrolle über diese Akteure und ihre Transaktionen kann daher nur in dem Maß gelingen, wie die öffentliche Gewalt der Globalisierung folgt und ebenfalls überstaatlich ausgeübt werden darf. Der Aktionsradius der öffentlichen Gewalt muss dem Aktionsradius der global handelnden privaten Akteure folgen, wenn diesen im Interesse des Gemeinwohls Grenzen gesetzt werden sollen.
Die Veränderung ist also strukturell begründet. Da ein Ende der Globalisierung nicht in Sicht ist, wird die Entwicklung eher weitergehen als zurückweichen. Sie schmälert die öffentliche Gewalt der einzelnen Staaten auf der nationalen Ebene, verschafft ihnen jedoch gemeinsam neue Kapazitäten, auf der internationalen Ebene Probleme zu lösen. Sie sind zwar nicht mehr die alleinigen, aber immer noch die wichtigsten Träger öffentlicher Gewalt. Sie bestimmen selbst, welche Aufgaben und Kompetenzen sie abtreten wollen. Nicht etwa holen sich die supranationalen Institutionen die Aufgaben und Kompetenzen, die sie haben wollen. Die öffentliche Gewalt der Staaten ist territorial begrenzt, aber funktional konzentriert, die der supranationalen Organisationen ist territorial umfassend, aber funktional fragmentiert.
Die Vorteile der Internationalisierung sind freilich nicht kostenlos zu haben. Es sind vor allem zwei Probleme, die mit der Teilung der öffentlichen Gewalt zwischen Staaten und supranationalen Einrichtungen einhergehen:
Das erste besteht darin, dass das Zusammentreffen von Recht aus den relativ einheitlichen nationalen und den fragmentierten supranationalen Quellen zu Spannungen führt. Zwischen den verschiedenen Rechtsmassen besteht ja nicht von vornherein Harmonie. Das Recht aus überstaatlichen Quellen wirkt zunächst einmal als Störfaktor im staatlichen Recht. Die Einheit der Rechtsordnung weicht einer Pluralität des Rechts, wie sie die Ethnologie aus vormodernen Rechtsordnungen kannte, die im modernen Staat aber überwunden war.
Die Folge: Renationalisierung der Staaten
Die Folge sind erstens Geltungskonflikte zwischen verschiedenen Rechtsregeln, die sich auf denselben Gegenstand beziehen, sowie Konflikte zwischen nationalen und internationalen Gerichten darüber, wer jeweils zuständig ist. Mangels eindeutiger Hierarchien, selbst in der am stärksten integrierten EU, sind diese Konflikte auf rechtlichem Wege nicht durchweg auflösbar. Nicht selten führt das zu Überfremdungsgefühlen in der Bevölkerung und gibt den Tendenzen zur Renationalisierung Nahrung, die inzwischen viele Staaten erfasst haben. Die Bereitschaft zur Befolgung und Durchsetzung von Recht aus fremden Quellen und Urteilen supranationaler Gerichte leidet darunter. Bei anhaltender Globalisierung steigt die Notwendigkeit, Recht weiter zu internationalisieren, während sich die Bedingungen dafür verschlechtern.
Das verweist bereits auf das zweite und größere Problem, nämlich die Legitimation der supranational ausgeübten öffentlichen Gewalt. Supranationale Organisationen leiten ihre Legitimation von den Staaten ab, die sie gegründet und nach Maßgabe ihrer Verfassungen mit öffentlicher Gewalt ausgestattet haben. Einmal übertragen, wird sie aber nicht mehr nach den Maßgaben der nationalen Verfassungen ausgeübt, sondern gemäß den Statuten dieser Organisationen, die jedoch hinter dem Anspruch nationaler Verfassungen weit zurückbleiben. Die Organisationen sind in der Regel weder an demokratischen Grundsätzen ausgerichtet noch, mit Ausnahme der EU, den Menschenrechten unterworfen, nicht einmal diejenigen, die den Menschenrechtsschutz zum Ziel haben.
Umgekehrt verkürzt jede Abgabe von Hoheitsrechten den Handlungsspielraum einer staatlichen Demokratie. Für die Wahrnehmung abgetretener Hoheitsrechte spielen die nationalen demokratischen Prozesse keine Rolle, die nationalen Regierungen lassen sich dafür nicht verantwortlich machen, Wahlen bleiben insoweit folgenlos. Der Verlust kann aber auch nicht einfach durch Übertragung der nationalen Demokratieanforderungen auf die supranationale Ebene kompensiert werden. Das demokratische Legitimationsniveau, das im Staat immerhin möglich ist, lässt sich auf der internationalen Ebene nicht erreichen. Dem Staat müssen daher genügend eigene Handlungsfelder erhalten bleiben, damit die Politik nicht weithin vom Bürgereinfluss entkoppelt wird.
Halten wir darum fest: Noch ist der Staat unentbehrlich.
Wider die Allmacht:Föderalismus als Gegenbewegung