Otra de las características para que la transparencia habilite procesos de rendición de cuentas tiene que ver con las características de la información, pues debe cumplir con determinados atributos: accesible, exhaustiva, relevante, de calidad y fiable. Cuando se habla de accesible, no solo se hace referencia al marco normativo que asegura la disponibilidad para todos, sino también a la utilización de un lenguaje inclusivo, claro y simple; sin costos y ubicable. Por otra parte, la relevancia de la información se piensa en la necesidad del usuario; la fiabilidad, se refiere al chequeo de esta información por parte de agencias o auditores con establecimiento de estándares; y finalmente, cuando se habla de calidad se alude a una información completa y consistente32 (Kaufmann & Vishwanath, 2008).
La principal debilidad en relación con el vínculo entre la transparencia y el proceso de rendición de cuentas es la ausencia de marcos conceptuales precisos que permitan entender los diversos caminos causales, a través de los cuales ciertas reformas en pro del derecho a la información logran influir en el comportamiento de instituciones. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder. A pesar de esto, es pertinente resaltar que para que se cumpla el poder de la ciudadanía en el régimen democrático, la población necesita estar en permanente comunicación con todas las instancias políticas vinculadas al gobierno, pues desde el punto de vista institucional, la gran mayoría de las reformas carecen del suficiente respaldo para ser obligatorias, aplicar sanciones, brindar protección y ofrecer compensaciones, quedando en la práctica y estando supeditadas a la buena disposición de los actores involucrados (Fox, 2008, p.13). Además, se ha constatado que a pesar de establecer marcos jurídicos avanzados y el derecho de acceso a la información, los gobiernos todavía cuentan con un margen de acción para imposibilitar su efectividad como derecho humano (Bustamante y Meyer, 2016, p.17); por esto son necesarios esfuerzos para mejorar la calidad de la gestión pública (Cunill et al., 2006, p.167), traducidos en costos indirectos a los organismos obligados, retos en la toma de resoluciones, cambios en mecanismos y estructuras instaladas que vienen desde hace ya mucho tiempo, y ajustes en los perfiles de liderazgos que signifiquen movimientos en las estructuras de poder.
Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis de la estructura y organización actual de los portales gubernamentales de tipo “data.gov” en Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelanda, Singapur, Estados Unidos y Reino Unido, ha dejado algunas observaciones relevantes al medirlos con una serie de estándares previamente construidos: calidad basada en la validez, consistencia y confiabilidad; exhaustividad, facilidad de acceso y visibilidad; facilidad de uso, legibilidad y pertinencia temporal. De esta forma, la observación más importante es que la mayoría de los portales todavía tienen carencias importantes en su organización, siendo las principales debilidades: la dificultad de lograr la publicación de todos los datos señalados como relevantes; la especificación de la entidad a la cual hacen referencia, el periodo y el autor; los inconvenientes para identificar datos claramente relacionados a la rendición de cuentas como la fecha de publicación, última actualización y nivel de precisión, e incluso la falta de mecanismos de navegación, descripciones o definiciones de los conceptos manejados. Así, la principal preocupación del estudio señalado es que los portales funcionan como simples bancos de datos y no como herramientas de empoderamiento ciudadano (Lourenço, 2015).
Otros estudios recientes señalan costos indirectos para los organismos en el cumplimiento de la normativa de aspectos organizacionales (Yupan Bo, 2018). El primer aspecto señalado, es un valor intangible: el cambio de cultura organizacional. Cuando los funcionarios presentan bajo nivel de concientización sobre el valor de la información para el ciudadano, organizarla, clasificarla y publicarla de forma periódica puede no solo tornarse en un sinsentido sino en una pérdida de poder. Por otra parte, dada su cuantía, la producción de datos abiertos para la implementación de los sistemas de carga requiere de trabajo extra para los organismos, por lo cual se vuelve imprescindible destinar tiempo y presupuesto específico para la tarea. Un tercer aspecto organizacional tiene que ver con las estructuras y su nivel de burocratización de los procedimientos: cuanto menos flexibles y centralizados son, se transforman en un riesgo para el funcionario, quien pierde el entusiasmo para la generación y circulación de información; finalmente, un último aspecto a destacar es el rol de los líderes como principales impulsores de estos programas.
Así, puede afirmarse que se reconoce el derecho de acceso a la información pública como una de las condiciones sustantivas para incrementar la calidad de la democracia y para afirmar la capacidad de control de los ciudadanos sobre el ejercicio del poder público. Retomando los dilemas o actuales tensiones entre transparencia y rendición de cuentas, podemos afirmar que no cualquier escenario de acceso y transparencia genera
instancias genuinas de rendición de cuentas; son varios los esfuerzos organizacionales respecto a la calidad de la información y tecnologías al interior de los organismos, así como a la capacidad cognoscitiva de la ciudadanía para que podamos hablar de una cultura de la transparencia y, por lo tanto, de calidad de la democracia.
El caso uruguayo
Desde 2012, Uruguay forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto43, compuesta por más de 65 países y basado en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la Declaración de Gobierno Abierto45, de la cual nace esta iniciativa, se visualiza el compromiso por parte de los países a incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno. Por otra parte, la Ley N°18.38165 del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante LDAIP) (2008) y su decreto reglamentario dos años más tarde (Decreto No°232/010)76, regulan tanto la solicitud de acceso por parte del ciudadano (transparencia pasiva) como la información difundida proactivamente por los organismos públicos a través de sus sitios web (transparencia activa).
La LDAIP (2008) define como información pública a “toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales” (art.2); es decir, como aquella que puede atentar contra la seguridad nacional, la libertad de empresa, etc. Además, el Decreto No°232/010 (2010), especifica 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto a la actividad de las autoridades políticas y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para la ciudadanía (art.38). Sumado a esto, los sujetos obligados por ley deben enviar al organismo de control la actualización de la información solicitada durante el mes de marzo de cada año (art.7).
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