| Inversión | Cambio de estado de cosas hacia un fin prefijado |
| Funcionamiento | Mantenimiento de cosas |
Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.
Voluntariamente
El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o, en fin, a través de esfuerzos administrativos y de gobierno similares. No es a ese tipo de esfuerzos que transforman el estado de cosas hacia un estado más favorable a la captación de tributos a los que apunta un programa de CT. La modalidad específica de CT está signada por la idea de voluntariedad. Es algo más que “aceptarla”, ya que la aceptación también puede ser resultado de la rutina. En CT se parte de que el estado de cosas puede cambiarse invocando razones y sentimientos. El aparato de Estado tiene confianza en que, más allá de la razón burocrática (“o paga o se atiene a las consecuencias”), puede invocar razones y sentimientos o emociones para motivar. En el lenguaje de cultura ciudadana, se trata de acercar los comportamientos ordenados por la ley (en sentido positivo: “haga”; en sentido negativo: “no haga”) a comportamientos motivados socialmente (“los otros hacen o no hacen”) o motivados moralmente (“su conciencia”), algunos de los cuales evocan emociones morales
Capítulo 2
¿Por qué los ciudadanos pagan tributos?
Los impuestos se pagan porque se imponen. La misma palabra se rebela contra la idea de pago voluntario. Sin embargo, en los regímenes democráticos el asunto es más complicado. En esta sección se presentarán algunos modelos analíticos sobre el tema, para luego:
1) contrastarlos con los datos empíricos, tratando de verificar cuál “explica mejor”, o “predice mejor”, por qué los ciudadanos pagan impuestos. “Explicar mejor” es una combinación entre sensatez, navaja de Occam y coherencia aceptable entre el modelo y los datos.
2) emplear los modelos, ya respaldados (pero no más, no llegan a ser corroborados) con datos empíricos, para decidir sobre la pertinencia y los alcances de acciones diseñadas con el objetivo de mejorar, mantener o proteger la rutina prevaleciente de pago de impuestos.
Modelo I
En Las instituciones y el desarrollo económico en Colombia, Salomón Kalmanovitz presenta lo que él denomina el modelo democrático liberal básico idealizado:
El modelo democrático liberal básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y que, en cambio de apropiarlos todos privadamente, decide imponerse tributos proporcionales a la riqueza de cada cual, y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza […] La asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal […] El Estado es [...] la gente organizada en donde todos contribuyen a financiar sus necesidades (Kalmanovitz, 2001, p. 261).
En el contexto de la discusión de Kalmanovitz, el modelo básico idealizado fue suficiente, y no se pretende refutarlo. La idea es partir de él para ir construyendo un modelo de tributación que sea útil en la discusión acerca de qué es pertinente hacer en cultura tributaria.
Problemas del modelo I
a) No contempla mecanismos redistributivos, pues advierte que se trata de impuestos proporcionales a la riqueza de cada cual (Rojas Hurtado y Alviar Ramírez, 1985). Una comunidad que solo maneja dilemas horizontales.
b) Supone un orden imposible: primero, la ciudad existe sin bienes comunes, y una vez que el esfuerzo individual, se insiste, sin bienes y servicios colectivos, ha producido la riqueza de cada cual, la comunidad decide invertir excedentes en lo común de la ciudad. La sola provisión de infraestructura común (vías, plazas) y de servicios tan esenciales como la seguridad, el agua y la energía eléctrica indica que ese no es el orden real. La necesidad de proveerse de bienes comunes en cualquier municipio es la razón de existir del mismo. No viene después.
c) Expresado como lo hace el autor, no advierte que las decisiones son tomadas por mayoría, no por todos. Y por consiguiente, si se trata de la provisión de bienes comunes, aparece la necesidad de ejercer coacción sobre la minoría que no aprueba el aporte pero seguramente se beneficiará de él.
d) Un problema muy importante: la presencia de intermediarios en la toma de decisiones sobre impuestos. No es la asamblea de la comunidad, sino criaturas elegidas, que pueden perfectamente representar comunidades de receptores de tributos, no de aportantes (el temor a la democracia, vigente en la filosofía política de la cultura occidental desde los mismos griegos). O, por el otro lado, las decisiones pueden terminar orientadas, de manera oculta, por intereses económicos que de ninguna manera representan la mayoría, sino eso, poderes económicos.
e) El modelo no tiene en cuenta diferentes formas de tributo, y la manera como los roles influyen sobre el comportamiento frente a los tributos.
Modelo II
Interesan los últimos tres literales, y se comienza con el tercero: la necesidad de mecanismos de coacción. “La gente” es un concepto muy difuso: supone que la sociedad es un hormiguero, en el cual “todas las hormigas son iguales”. Pero no todos los seres humanos son iguales. Ninguna comunidad de seres humanos es homogénea. Considérese inicialmente que el grupo se divide en dos: los que van a pagar porque tienen la suficiente virtud cívica para aportar sin coacción, y quienes necesitan de la coacción porque de otra manera no pagarían. Así que en una primera aproximación, bastante buena en la medida en que supera los enfoques ingenuos al problema de por qué “la gente” paga tributos, se pueden por lo menos tener en cuenta dos grupos:
C (total de contribuyentes) = S (solidarios) + F (dispuestos a no pagar)
Para que el pago se efectúe es necesario que a través de autoridades centrales se impida la acción de los gorrones (free riders), quienes disuelven la solidaridad en la provisión de bienes comunes. Es decir, la acción sobre los gorrones no tiene como fin principal el recaudo que de otra manera no se recibiría, sino prevenir la desmoralización que ellos producen entre los que están dispuestos a pagar. Los mecanismos universales de coacción impiden que se produzca un efecto de evasión en cascada, evasión movilizada mediante el siguiente mecanismo: F no paga y algunos de S lo saben; aquellos de este grupo que tienen menos compromiso moral dejan de pagar, con lo que aumenta la proporción de los que no pagan, lo que a su vez aumenta el número de desmoralizados, y así se produce un efecto que termina llevando a la ineficacia del tributo.
Tampoco los S son todos iguales entre sí. Entre ellos usualmente hay un grupo pequeño, que algunos autores denominan los kantianos, quienes actúan exclusivamente por motivos morales abstractos sin contemplar el comportamiento de los demás. Ellos seguirán cumpliendo con la obligación, aunque los demás no lo hagan. Insisto: se trata de un grupo pequeño, y no tiene sentido que los programas de cultura tributaria estén concebidos para hacerlo crecer, como no deben estar concebidas las acciones de cultura ciudadana al imaginario de una sociedad de seres homogéneamente kantianos (Bromberg Zilberstein, 2003b).
Un programa de fiscalización y cobro está dirigido a F, grupo que sin la consideración del refuerzo negativo se inclinará a no tributar. Por su parte, este refuerzo negativo, bien dirigido, aumentará la moral de los integrantes de S. Una de las funciones sociales de la sanción en un Estado de derecho, cuando la autoridad está bien dirigida e implementada6,