Lo anterior significa que el giro a la izquierda no significó el fin del Consenso de Washington (Oxhorn, 2009; Silva, 2009), pero tampoco el inicio de una transición al socialismo, sino el intento de construir un capitalismo más incluyente (Levitsky y Roberts, 2011). Sin embargo, si bien el aumento de precios de materias primas permitió a los gobiernos impulsar políticas sociales de forma más activa que sus antecesores (con buenos resultados en términos de reducción de la pobreza y de la desigualdad), también redujo la presión para emprender reformas impositivas progresivas y para iniciar un proceso de transformación productiva que permitieran que los avances logrados fueran sostenibles en el largo plazo. En ese sentido, América Latina podría haber perdido una oportunidad histórica e incluso haber dado un paso muy peligroso debido a que la dependencia de las materias primas se profundizó y su vulnerabilidad externa aumentó (Hershberg, 2010).
En el aspecto político, los estudios destacan que los gobiernos de izquierda han mantenido las instituciones básicas de la democracia electoral y no han echado abajo el orden político; sin embargo, claramente en unos países los cambios han sido más radicales que en otros, ya que mientras en Brasil, Chile y Uruguay se ha respetado a las instituciones políticas existentes y a la oposición, en Venezuela, Bolivia y Ecuador se concentró el poder en el Ejecutivo debilitando los pesos y contrapesos entre poderes y prevaleció una práctica política confrontacional y polarizante (Levitsky y Roberts, 2011). Si bien esto lleva a afirmar que la democracia fue respetada más en el primer grupo que en el segundo, no puede ignorarse que los sectores políticamente excluidos antes del giro vieron incrementada su influencia en mayor medida en este que en aquel, y que, como consecuencia, la satisfacción con la democracia aumentó notablemente en los países gobernados, por lo que algunos consideran la izquierda populista y que en los de la izquierda socialdemócrata dicha satisfacción se mantuvo en niveles relativamente bajos (Madrid, Hunter y Weyland, 2010). En ese sentido, el reto para América Latina sigue siendo el mismo desde hace décadas: ¿cómo lograr una inclusión política plural? (Oxhorn, 2009).
El presente libro se inserta en la tercera etapa de estudios sobre el giro a la izquierda en América Latina, pero a la vez plantea interrogantes adicionales, por ejemplo, si este ha concluido, qué escenarios se abren a futuro para la región y qué retos deben afrontar los nuevos gobiernos con independencia de su signo ideológico. Sin embargo, es preciso señalar que las preguntas que han motivado cada una de las etapas anteriores aún no han sido completamente respondidas. Así, todavía está pendiente la corroboración empírica de las causas del giro, el estudio de los factores que explican por qué surgen distintos tipos de izquierda en la región y sus implicaciones, el análisis de por qué ciertos gobiernos decidieron emprender cambios más profundos que otros y el examen de si el aumento de precios de materias primas debió producir avances sociales mayores (evaluación de la gestión pública de la izquierda), entre otras interrogantes. El debate que se genere debe, además, procurar ser desapasionado y centrado en la evidencia disponible.
Contenido del libro
El presente libro recolecta el análisis del giro a la izquierda en seis países (Venezuela, Brasil, Argentina, Bolivia, Ecuador y Paraguay), entre los cuales hay casos en que ese proceso es o fue muy duradero y en otros, más bien corto. También hay países que pertenecen a lo que algunos autores llaman la izquierda populista, otros a la izquierda socialdemócrata y algunos casos intermedios.18 En ese sentido, las conclusiones de los capítulos, tomadas en conjunto, pueden considerarse representativas de la experiencia de América Latina con gobiernos de izquierda en un contexto de continuidad democrática. Se incluye un capítulo adicional, sobre Cuba, que permite comparar esa experiencia con otra en que el mayor referente que tuvo la izquierda latinoamericana durante décadas se ha mantenido gobernando de manera ininterrumpida por más de cincuenta años. Así pues, el capítulo que aborda la actualidad cubana hará posible saber si la izquierda latinoamericana tiene mayores afinidades con el régimen o con la oposición de la isla.
Todos los capítulos que abordan la experiencia de países que vivieron el giro destacan que los gobiernos de izquierda impulsaron políticas sociales más activas respecto a sus predecesores y que el resultado de las mismas fue una caída de la pobreza y una reducción de la desigualdad. Si recordamos que la literatura señala que las posturas de izquierda se caracterizan por la búsqueda de la igualdad, pues se puede afirmar que al menos en el ámbito socioeconómico la izquierda latinoamericana es precisamente de izquierda. Si bien esta conclusión respalda los hallazgos previos de la literatura al respecto, los capítulos siguientes aportan información adicional que estaba dispersa en estudios de caso: en unos países la política social consistió principalmente en la creación de programas de transferencias condicionadas y en otros empleó, además, mayor gasto en salud, educación, vivienda y salarios. El porqué de ello radica en la capacidad fiscal de cada Estado, lo que parece tener relación con el tamaño de la economía de los países. Así, Zaremberg y Olmeda muestran en sus trabajos que en Brasil y en Argentina los gobiernos pudieron emprender políticas activas laborales, salariales, educativas y de salud, a la par que sostuvieron grandes programas de transferencias como Bolsa Familia y Asignación Universal por Hijo, respectivamente.19 En cambio, en Paraguay, Bolivia y Ecuador las posibilidades de aumentar el gasto social fueron menores, por lo que la importancia de los mencionados programas fue mayor (véanse los capítulos de Torrico, Solís y Cerna, y Basabe y Barahona).20 En el caso venezolano la política social fue, además, innovadora, ya que, como muestran Salazar y Diego en el capítulo 6. “Venezuela y el fin del giro a la izquierda en América Latina”, creó estructuras paralelas a las del Estado con participación social a través del Sistema Nacional de Misiones (que, sin embargo, luego fue utilizado con fines políticos para movilizar la defensa del gobierno de Maduro).
El aumento del gasto social de los gobiernos de izquierda fue posible gracias al notable incremento de precios de materias primas a nivel internacional, que impulsó el crecimiento económico de los países21 y elevó los recursos públicos. Ese contexto favorable brindado por el petróleo en Venezuela, Brasil y Ecuador, por el gas natural en Bolivia, y por la soya en Argentina y Paraguay,22 no generó la necesidad o el estímulo para que los gobernantes emprendieran reformas impositivas que eleven la recaudación a partir de gravar a los sectores de mayores ingresos.23 De hecho, en todos los países analizados la estructura tributaria es regresiva y el IVA es el impuesto que más aporta a las finanzas públicas, lo que significa que en buena medida estas crecieron gracias a la expansión del consumo que propició el boom de materias primas. En ese sentido, los gobiernos del giro relegaron una de las principales agendas que define a la izquierda: lograr una estructura tributaria progresiva. El capítulo sobre Paraguay de Solís y Cerna sugiere una explicación de ello: que los gobiernos optaron por no enfrentarse a las élites económicas de sus países. Habiendo dinero en las arcas públicas, ¿para qué pelearse con los mayores empresarios?, ¿para qué abrir un frente adicional de conflicto? En este tema el pragmatismo de la izquierda puede tener consecuencias sociales adversas en el largo plazo, ya que es previsible que con un ciclo económico a la baja el gasto social también se reduzca, algo que, como mencionan Olmeda y Zaremberg, ya se observa en Argentina (donde el gobierno de Mauricio Macri disminuyó significativamente los subsidios a servicios) y en Brasil (donde la administración de Temer aprobó una reforma constitucional que congela por veinte años el gasto público). Esto puede ocurrir debido al deterioro económico, incluso sin que la izquierda salga del poder, como muestra el capítulo de Salazar y Diego.
Los gobiernos del giro intentaron mantener la estabilidad macroeconómica y ciertamente lo lograron durante varios años, lo que llamó la atención de la academia ya que se alejaban del “populismo macroeconómico” que Dornsbusch y Edwards (1992) señalaron como una característica de la izquierda en el poder en la región. Sin embargo, en la medida en que los precios de materias primas empezaron a disminuir y el ciclo económico favorable se revirtió,24 las dificultades en las finanzas públicas reaparecieron, situación que en unos casos fue enfrentada con mayor éxito (Bolivia, Paraguay)