Esa claridad no se refleja en el inciso 3. Este preceptúa que las leyes, las ordenanzas o los acuerdos que regulen contribuciones en las cuales la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado no pueden aplicarse sino a partir del periodo posterior a la fecha de entrada en vigencia de la respectiva norma. Aquí contribuciones no quiere decir “parafiscales”, sino “tributos” en sentido genérico.
Finalmente, el art. 359 prohíbe la existencia de rentas nacionales de destinación específica. Esta norma aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del presupuesto general de la Nación, mas no a las rentas de carácter territorial ni a los ingresos parafiscales.
Aclarado el alcance de los distintos artículos del texto constitucional merece complementarse lo antedicho con lo establecido en sentencia de 1994, en la cual la Corte planteó las diferencias entre las nociones de contribución, contribución especial y contribuciones parafiscales. Al respecto se precisó lo que a continuación se transcribe:
Contribución. Expresión que comprende todas las cargas fiscales al patrimonio particular, sustentadas en la potestad tributaria del Estado. […]
Contribución especial. Es un pago por una inversión que beneficia a un grupo de personas, como es el caso de la valorización. […]
Contribuciones parafiscales. Son los pagos que deben realizar los usuarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma.99
En consonancia con lo anterior también se torna oportuno complementar estas aclaraciones con la distinción entre recursos endógenos y exógenos que ha sido prohijada por la Corte Constitucional. Para ello ha de remembrarse la demanda contra la Ley 617 de 2000, por medio de la cual se reformaron parcialmente la Ley 136 de 1994100 y otras normas. Aunque el más importante bloque argumentativo de la sentencia se destinó a determinar si las disposiciones dictadas debían emitirse bajo la égida de una ley orgánica o una ordinaria y a exponer algunos planteamientos sobre la autonomía presupuestal de las entidades territoriales, merece retomarse lo expuesto en el salvamento de voto presentado por los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. En dicho documento se aduce inicialmente que al tenor de lo preceptuado en el art. 287 constitucional las entidades territoriales cuentan con atribución para administrar sus propios recursos, precepto que ha llevado a que por vía jurisprudencial se clasifiquen los recursos en endógenos y exógenos. A los primeros se los llama recursos propios y están sometidos al principio de “plena disposición de autoridades locales o departamentales, sin injerencias indebidas del legislador”; en cuando a los segundos, se reconoce que ciertamente este tiene una incidencia que lo faculta para precisar el destino de aquellos101.
Se advierte aquí que las entidades territoriales también cuentan con la facultad de endeudamiento y dos mecanismos de financiación, el primero de los cuales se erige sobre el derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dicho acápite incluye las transferencias de recursos por parte del poder central a departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y en suma los restantes mecanismos que para estos efectos diseñe el legislador. El segundo mecanismo, según lo señalado en el párrafo inmediatamente anterior, corresponde a los recursos propios, que serían, a guisa de ejemplo, los que provienen de la explotación de los bienes de su propiedad exclusiva o rentas tributarias que se obtienen de fuentes propias (impuestos, tasas y contribuciones)102.
Luego de esta aclaración de conceptos se procede, conforme a la línea argumentativa propuesta, al estudio de los artículos que conforman el título constitucional referente a la hacienda pública. Para tal fin, y para un mejor entendimiento y un abordaje armónico, se elaborarán grupos de artículos que guarden estrecha relación entre sí.
3.3.5. Análisis de las disposiciones del texto constitucional que regulan la hacienda pública
Retomando el esquema básico de que los pilares sobre los cuales se erige la doctrina de la hacienda pública son los ingresos y los gastos, corresponde identificar los preceptos normativos, diferentes a los consagrados en el título XII, que a lo largo del texto constitucional guardan relación con estas materias y que serán objeto de análisis en el presente capítulo.
En relación con los ingresos las menciones constitucionales relevantes se hallan en los siguientes artículos:
• Art. 150, sobre funciones del Congreso. El numeral 11 establece las rentas nacionales y el numeral 12, contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
• Art. 154, sobre iniciativa legislativa. Concede exclusividad al Gobierno nacional para impulsar o reformar las leyes referidas a rentas nacionales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
• Art. 300, sobre funciones de las asambleas departamentales. El numeral 4 define cómo decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.
• Art. 317, sobre la facultad de los municipios para gravar la propiedad inmueble.
• Art. 321, sobre el mandato a los departamentos y municipios para que aporten a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
En lo que tiene que ver con el gasto público las menciones constitucionales relevantes se encuentran en los siguientes artículos:
• Art. 150, sobre funciones del Congreso. El numeral 3 establece disposiciones sobre la aprobación del pnd y de inversiones públicas con los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución; el numeral 9, sobre las autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales; el numeral 11, sobre los gastos de la administración, y numeral 19, sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.
• Art. 200, sobre funciones del Gobierno. El numeral 3 reglamenta la presentación del pnd y de inversiones públicas; el numeral 4, el envío a la Cámara de Representantes del proyecto de presupuesto de rentas y gastos.
• Art. 300, sobre funciones de las asambleas departamentales. El numeral 1 reglamenta el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del departamento; el numeral 3, la adopción de acuerdo con la ley de los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento, y el numeral 5, la expedición de las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.
• Art. 313, sobre competencias de los concejos municipales. El numeral 1 reglamenta las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio; el numeral 2, los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; el numeral 3, la autorización de los alcaldes para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones que corresponden habitualmente al concejo, y el numeral 4, el voto de conformidad con la Constitución y la ley de los tributos y los gastos locales.
• Art. 315, sobre las funciones de los alcaldes. El numeral 9 establece disposiciones sobre el acuerdo entre los gastos, el plan de inversión y el presupuesto municipales.
C3.4. Análisis de los capítulos que componen el título constitucional de la hacienda pública
3.4.1. Introducción
Como quedó anotado, el título XII de la Constitución Política se subdivide en seis capítulos que recogen disposiciones relacionadas tanto con la iniciativa