С лета – осени 1941 года на оккупированных территориях России начался процесс создания пронацистских структур управления. Уже в первые недели оккупации немцы в обязательном порядке организовывали «съезды волостных и уездных бургомистров». На них проверялась укомплектованность органов «новой русской администрации». Официально в средствах массовой информации объявлялось, что целью подобных совещаний является «выработка порядка регулярного снабжения населения продуктами питания, топливом, организация судебной и административной власти, работа школ, больниц, ветеринарного и пожарного дела»[8].
На практике же присутствующие на этих собраниях немецкие офицеры ориентировали, в первую очередь, «новых хозяев русских городов и деревень» на активное содействие в сборе продовольствия для германской армии и борьбу с силами советского сопротивления.
Наибольшее доверие оккупанты испытывали к людям, репрессированным при советской власти. Чекистские группы, действовавшие зимой 1941–1942 годов на территории Ленинградской области, докладывали в Центр о следующем: «Старосты подбираются из антисоветского элемента: бывших купцов, лиц духовного звания, предателей из числа финнов и эстонцев.
В городе Любань старостами назначены:
1. Словцов М. А. – бывший певчий клироса (староста города).
2. Арсентьев Н. – родственники служили в жандармерии, староста участка.
3. Егоров В. Н. – состоял в церковной двадцатке.
В деревнях Красногвардейского района старостами стали бывший торговец, бывший белогвардеец, эстонец, финн»[9].
Параллельно с этим в ряде районов (в первую очередь, на Псковщине, Новгородчине и Брянщине) силами партизан и подпольщиков в конце 1941 года удалось восстановить и сохранить органы советской власти.
Наиболее крупной территориальной единицей, созданной оккупантами, являлся административный округ. Так, были организованы Орловский и Брянский округа. Аналогичное значение имел и Псковский уезд. В Орле, Брянске, Новгороде и Смоленске существовали городские управы, а в Пскове – уездная управа. Эти учреждения подчинялись местным германским военным комендатурам. Управы действовали под руководством «городского головы», или «обербургомистра». Иногда оккупантами организовывались «выборы главами хозяйств» бургомистров (обычно из нескольких кандидатов, которые могли доказать, что будут верно служить «новому порядку»), но гораздо чаще их просто назначали немецкие власти.
Начальник окружного управления непосредственно подчинялся представителю немецкого командования и получал от него указания, приказы и распоряжения. Он обязывался сообщать нацистам о настроении