Формирование восточных войск на начальном этапе гитлеровцы пытались осуществлять на основе добровольного волеизъявления граждан. Когда же таковых оказалось крайне мало, были предприняты иные меры: истязания голодом и побоями, дезинформация, шантаж, провокации и т. д. Как свидетельствуют многочисленные источники, комплектование восточных формирований производилось примерно по такой схеме. В лагерь военнопленных прибывали вербовщики из представителей немецкого командования, белоэмигрантов, различных эмиссаров и приступали к выявлению лиц, по различным причинам согласившимся вступить на службу в германскую армию. Из них создавалось ядро будущего подразделения. По количеству добровольцев оно, как правило, значительно не дотягивало до установленной штатной численности. Недостающих новобранцев отбирали уже по принципу физической годности к несению строевой службы. Они оказывались перед ограниченным выбором: либо принудительная служба в германской армии, либо голодная смерть. От безысходности многие соглашались надеть фашистский мундир, надеясь при удачном случае с оружием в руках перейти на сторону партизан или Красной армии. У молодых парней и мужчин призывного возраста, загнанных в гражданские лагеря, также не было выхода: или служба в восточных войсках, или каторжные работы в Германии.
Таким способом, в частности, формировались летом 1942 года три батальона на оккупированной территории Орловской области: 1-й батальон – в Орджоникидзеграде (район Брянска), 2-й – в районе Трубчевска, 3-й – в районе Плюсково (20 километров севернее Трубчевска). Во главе батальонов, рот и взводов находились бывшие советские офицеры. При командирах батальонов состояли немецкие офицеры не ниже лейтенантов, в ротах, взводах и отделениях – немецкие унтер-офицеры и солдаты. Они выступали в качестве контролеров-надзирателей за правильным и своевременным выполнением приказов немецкого командования, и их указания были обязательны для каждого бывшего русского военнослужащего, какую бы должность в данном воинском формировании он ни занимал[92].
К концу лета 1942 года по мере значительного роста потребностей в охранных войсках германское командование наряду с набором добровольцев приступило к насильственной мобилизации годных к военной службе мужчин от 18 до 50 лет. Суть такой мобилизации состояла в том, что перед жителями оккупированных районов ставилась альтернатива: быть завербованными в «добровольческие» отряды или угнанными на принудительные работы в Германию.
На