Региональная экономика и управление. Владимир Павленко

местного самоуправления. Необходимо указать и на более общую проблему: подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах РФ не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов РФ, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т. д.). Отсутствие в Конституции РФ самого понятия административно-территориального устройства субъекта РФ либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта РФ, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов РФ.

      При отсутствии в Конституции РФ норм, комплексно регулирующих административно-территориальное устройство субъектов РФ, особое значение приобретает конституционное определение полномочий по правовому регулированию отношений в данной сфере, разграничение этих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

      Указанные полномочия, в зависимости от предмета правового регулирования, подразделяются на:

      а) полномочия по определению правовой основы (порядка) регулирования (установления и изменения) административно-территориального устройства субъекта РФ;

      б) полномочия по непосредственному регулированию (установлению и изменению) административно-территориального устройства субъекта РФ.

      Поскольку федеративное устройство России урегулировано непосредственно Конституцией РФ, основной областью территориального устройства, требующей законодательного урегулирования, остается территориальная организация субъектов РФ. Необходимость принятия федерального закона, который закрепил бы основы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ, в связи с этим не вызывает сомнений. Но, к сожалению, федеральное законодательство пока развивается по иному пути. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положения, направленные на регулирование территориальной основы местного самоуправления, но при отсутствии взаимосвязи с общей системой административно-территориального устройства субъекта РФ соответствующие положения носят крайне неопределенный характер.

      Анализ положений статей 71 и 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что полномочия федеральных органов государственной власти распространяются не только на установление общих принципов территориальной организации органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, но и на некоторые иные отдельные вопросы административно-территориального устройства