В записке, сопровождавшей проект манифеста, Панин высказал более подробную критику существующего порядка. По его мнению, Сенат в его нынешнем составе был перегружен работой по надзору за исполнением законов. У его членов не было ни времени, ни желания помогать самодержцу в разработке законов; кроме того, законотворческая деятельность выходила за рамки его компетенции. Не обладал Сенат и компетенцией, позволяющей внести единство в государственное управление: сенаторы, как правило, полагались на мнение прокуроров и других чиновников относительно общей формы законодательной деятельности, так как по «слабости человеческой лени» не утруждали себя выработкой общего ви́дения законов. Сенаторы приезжали на заседания, «как гость на обед, который еще не знает не токмо вкусу кушанья, но и блюд, коими будет потчиван» [СИРИО 1867–1916, 7: 202–203].
Между тем предполагалось, что общую картину правового порядка должен был вырабатывать генерал-прокурор Сената, но ему было трудно справляться с ситуациями, когда сенаторы расходятся во мнениях, и их дела «подвергаются взаимному подрыву» [СИРИО 1867–1916, 7: 204]. Панин резко критиковал генерал-прокурора императрицы Елизаветы князя Никиту Трубецкого, который пришел к власти «по дворскому фаверу, как случайный человек… а потом сам стал быть угодником фаворитов и припадочных людей» [СИРИО 1867–1916, 7: 204]. При Елизавете, как писал Панин, из администрации исходили «сюрпризы и обманы, развращающие государственное правосудие, его уставы, его порядок и его пользу». Он утверждал, что закулисные методы управления не только обманывают народ, но и воспитывают у высокопоставленных чиновников, подобных Трубецкому, чувство, что они стоят над законом, почитая себя «неподверженным суду и ответу пред публикою, следовательно свободным от всякаго обязательства перед государем и государством, кроме исполнения» [СИРИО 1867–1916, 7: 205]. Наихудшими последствиями такой системы были разрушение доверия народа к правительству и изоляция государя от реального процесса управления страной [СИРИО 1867–1916, 7: 206]. Кабинетную систему управления, созданную при Елизавете после 1756 года для ведения войны в Европе, Панин назвал «монстром» [СИРИО 1867–1916, 7: 207]. В итоге Елизавета лишилась возможности управлять страной на ее благо и по собственному разумению. Панин обещал, что его проект «оградит самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оныя» [СИРИО 1867–1916, 7: 208].
Панин представлял себя истинным приверженцем самодержавия, защитником системы от жадных, продажных и невежественных чиновников, которые с 1730 года вели правительство по ложному пути, прикрываясь своей верностью государыне. Если его целью была более добродетельная, более эффективная, более информированная администрация, а значит, более справедливая и более стабильная монархия, то его политическое ви́дение во многом совпадало с ви́дением Екатерины. Однако в проекте