Функцией представителя государственной администрации выступает «общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата»[67], «это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой»[68]. Данная категория управленческой деятельности выражена как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей. «Функция управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления»[69]. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает основания к произвольной реализации исполнительной власти.
И. Л. Бачило, проводя структурный анализ функций органов исполнительной власти, включает в названное понятие: а) предмет деятельности, б) характер действия, в) направленность действия, г) его самостоятельность для данного участка управления[70].
При таком построении функциональных характеристик действительно невозможно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик), идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности).
По словам Г. П. Щедровицкого, «приступая к исследованию какого-либо объекта, находящегося внутри более сложного целого, мы можем различить в нем две стороны, два момента: “функцию” и “материал”. Понятия “функция” и “материал” относительны. Функция есть свойство какой-либо части целого, возникающее за счет его связей с другими частями целого. Один объект может содержать в себе ряд различных функций. Выделив в нем одну какую-либо функцию, одну связь, мы получаем в остатке материал»[71].
«Материалом» может быть дорожное движение, а функцией органов ГИБДД МВД России – обеспечение его безопасности[72], либо «материал» – перемещение товаров через таможенную границу России, и, соответственно, функция – обеспечение соблюдения мер тарифного или нетарифного регулирования функциональными структурными подразделениями таможенных органов[73], либо «материал» – чрезвычайные ситуации, и соответствующая им функция – предупреждение и ликвидация