I.
Democracia y derechos fundamentales
1. SOBRE DEMOCRACIA FORMAL Y DEMOCRACIA SUSTANCIAL
1. Afirma el jurista italiano Luigi Ferrajoli que los derechos fundamentales constituyen la base de la moderna igualdad, que es una igualdad en derechos que la hace diferente de las anteriores. En primer lugar, porque tales derechos son universales, es decir, corresponden a todos y en la misma medida, al contrario de lo que sucede con los derechos patrimoniales, de los que un sujeto puede ser o no titular con exclusión de los demás. Y, en segundo lugar, por su naturaleza de indisponibles e inalienables, que los sustrae del mercado y de la decisión política. Continúa Ferrajoli señalando que la constitucionalización de esos derechos sirve para insertar una dimensión sustancial no solo en el derecho sino también en la democracia1.
Leamos a continuación esta larga cita del mismo autor:
Efectivamente, las dos clases de normas sobre la producción jurídica que se han distinguido —las formales que condicionan la vigencia, y las sustanciales que condicionan la validez— garantizan otras tantas dimensiones de la democracia: la dimensión formal de la ‘democracia política’, que hace referencia al quién y al cómo de las decisiones y que se halla garantizada por las normas formales que disciplinan las formas de las decisiones, asegurando con ellas la expresión de la voluntad de la mayoría; y la dimensión material de la que bien podría llamarse ‘democracia sustancial’, puesto que se refiere al qué es lo que no puede decidirse o debe ser decidido por cualquier mayoría, y que está garantizado por las normas sustanciales que regulan la sustancia o el significado de las mismas decisiones, vinculándolas, so pena de invalidez, al respeto de los derechos fundamentales y de los demás principios axiológicos establecidos por aquélla. Así, los derechos fundamentales se configuran como otros tantos vínculos sustanciales impuestos a la democracia política: vínculos negativos, generados por los derechos de libertad que ninguna mayoría puede violar; vínculos positivos, generados por los derechos sociales que ninguna mayoría puede dejar de satisfacer. Y la democracia política, como por lo demás el mercado, se identifica con la esfera de lo decidible, delimitada y vinculada por aquellos derechos. Ninguna mayoría, ni siquiera por unanimidad, puede legítimamente decidir la violación de un derecho de libertad o no decidir la satisfacción de un derecho social. Los derechos fundamentales, precisamente porque están igualmente garantizados para todos y sustraídos a la disponibilidad del mercado y de la política, forman la esfera de lo indecidible que sí y de lo indecidible que no; y actúan como factores no solo de legitimación sino también y, sobre todo, como factores de deslegitimación de las decisiones y de las no-decisiones.2 (Cursivas nuestras)
2. Definir con precisión el significado de la democracia no es tarea fácil: se han propuesto muchos modelos de ella3. Pero, en lo sustancial, puede afirmarse que «dentro del pensamiento democrático hay una división clara entre los que valoran la participación política en sí misma y la entienden como un modo fundamental de autorrealización y los que tienen una visión más instrumental y comprenden la política democrática como un medio para proteger a los ciudadanos de un gobierno arbitrario y expresar sus preferencias».4 En el curso de este ensayo habrá que tener presente esta división de pareceres que cruza todo el debate sobre la pertinencia, viabilidad o conveniencia de la representación política y de las modalidades de la democracia directa en el Perú5.
3. ¿Qué justifica la democracia? Esa es la pregunta que se hace Carlos Santiago Nino y a la que busca contestar en un largo y enjundioso estudio. Aquí solo recordamos que el autor citado amplía tal interrogante al preguntarse si ella es un proceso o si es algo inherente a un proceso. Y dice:
si la democracia se justifica mediante el valor de sus resultados, su atractivo sería débil y su carácter contingente, debido a que se podrán alcanzar mejores resultados a través de algún otro procedimiento. Además, podría decirse que el procedimiento democrático algunas veces produce resultados moralmente inaceptables. Si la democracia estuviera justificada, en cambio, en valores inherentes a su procedimiento distintivo, su valor debería ser ponderado con los resultados alcanzados a través de ella. A diferencia de aquellas prácticas que valoramos debido a ciertas reglas intrínsecas a ellas (como los juegos o los deportes), los resultados del procedimiento democrático no son moralmente irrelevantes sino de una importancia moral inmensa. El modo en que se resuelva la tensión entre procedimiento y sustancia debería ser considerado relevante al momento de evaluar las teorías de la democracia6.
4. Ahora bien, es conveniente también recordar lo dicho por Bobbio:
la democracia de los modernos es el Estado en el que la lucha contra el abuso de poder se desarrolla en dos frentes, contra el poder desde arriba en nombre del poder desde abajo y contra el poder concentrado en nombre del poder distribuido […] La garantía contra el abuso de poder no puede nacer únicamente del control desde abajo, que es indirecto, sino que debe contar con el control recíproco entre los grupos que representan a los diversos intereses, los cuales se expresan a su vez en diferentes movimientos políticos que luchan entre ellos por la conquista temporal y pacífica del poder7.
Ello pone en evidencia una característica de la democracia de los modernos: que, si bien se trata de un régimen que persigue consensos, acepta el disenso, lo reputa necesario y propio de una sociedad pluralista, siempre que se manifieste dentro de ciertos límites, lo que implica el reconocimiento de que existe una minoría disconforme. Ello no puede expresarse cabalmente en las modalidades de la democracia directa.
5. Un correcto análisis del tema que nos interesa exige hacer evidentes las diferencias entre lo que un gobierno democrático debería ser y lo que es en la realidad. La democracia perfecta es un ideal porque los valores en los que se apoya, como la libertad y la igualdad, no están igualmente compartidos entre los ciudadanos. Muchos son los que no pueden gozar de ellos o pueden hacerlo solo limitadamente. Por tanto, como señala Andrea Greppi, si bien «el prestigio del ideal democrático no se ha visto comprometido y no han surgido ideales alternativos que puedan desafiarlo, […] el lugar de privilegio que ocupaba en el imaginario colectivo ha ido diluyéndose […] por estas razones, urge revisar el diagnóstico sobre el presente y el futuro de la democracia»8. La Declaración Universal de los Derechos del Hombre se inicia así: «Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos». Pero la realidad nos muestra que la libertad y la igualdad no son un punto de partida sino de llegada, y que es necesario un proceso para alcanzar esa situación ideal. Por ello, las propuestas para mejorar y superar las actuales conductas y prácticas en los sistemas democráticos deben ser respetadas y acogidas, lo que no impide debatirlas y criticarlas cuando se consideran inconvenientes para la gobernabilidad, la solidaridad y la paz. Trataremos de seguir esta recomendación al analizar la conveniencia de la representación política y las modalidades de la democracia directa tomando en consideración las características humanas y geográficas de nuestro país.
6. Debemos, desde nuestra condición de país en desarrollo y en el proceso de construir una nación de naciones, entender que la palabra «democracia» encierra entre nosotros significados varios; por ejemplo, traduce «un conjunto de sentimientos e ideas que tienen en común una fuerte carga igualitarista o, más específicamente, niveladora. Supone un anhelo de cambio en cuanto a prácticas cotidianas consideradas discriminatorias. La democracia es percibida como un modo ideal de relacionarse entre personas de diferente condición social y económica»9.
Pero para que aquello se consolide y pueda afirmarse que tenemos un régimen consolidado:
se requiere una sociedad civil con plena libertad de expresión y asociación; una sociedad política con una competencia electoral libre e inclusiva; un Estado de Derecho que respete las normas constitucionales; un aparato del Estado capaz de hacer valer las normas burocráticas, fundadas en la racionalidad y la legalidad; y una sociedad económica en la que los mecanismos de mercado funcionen en el marco de las instituciones10.
Mas para conocer la dinámica de la democracia no basta con estudiar a las élites y lo que aceptan como reglas del juego;